– Otcepljenje unutar EU podrazumeva fiskalnu devoluciju, to jest prenos fiskalnih nadležnosti naniže
– Španija je već sada fiskalno visoko decentralizovana, pa otcepljenje Katalonije u tom smislu ne bi imalo ozbiljnije posledice
– S obzirom na snažno protivljenje centralnih vlasti, otcepljenje
Katalonije, ukoliko se dogodi, bilo bi jednostrano, a ne sporazumno
– Ako ishod referenduma bude pozitivan i ako vlada Katalonije odluči
da odluku sprovede, to će verovatno dovesti do ispita ili krize
legitimiteta, tačnije do sukoba centralne i secesionističke vlasti
– Secesija je dugotrajan proces i ustavna rešenja su uvek moguća,
osim ako zahtev za secesijom ne dovede do represije i sukoba sa
dugoročnim posledicama
Katalonija će na referendumu odlučiti da li da se odvoji od Španije.
Nameće se poređenje s pokušajem Kvebeka da napusti Kanadu. Međutim, za
razliku od Španije, gde je vrhovni sud referendum o otcepljenju
proglasio neustavnim, u Kanadi je vrhovni sud objavio da je savezna
vlada dužna da poštuje odlučno izraženu demokratsku odluku Kvebeka i uđe
u pregovore o odvajanju, iako Kvebek ni po kanadskom ni po međunarodnom
pravu nema pravo na otcepljenje. Slučaj Katalonije razlikuje se i od
slučaja Škotske koja ima ustavno pravo da se otcepi ukoliko tako odluči.
Katalonski scenario nije blizak ni odluci Britanije da napusti EU, jer
Ugovor o EU dopušta takvu odluku. Uz volju i pravo na otcepljenje,
moraju biti zadovoljena još tri najšire prihvaćena kriterijuma: odluka
ne sme biti doneta preko noći; ona mora biti rezultat čina
samoopredeljenja, bez intervencija spolja; u državi koja se
osamostaljuje ne sme doći do sužavanja postojećih građanskih prava ni u
jednom segmentu populacije.
Šta se dešava ako se – kao što je slučaj s Katalonijom – savezna
vlada protivi otcepljenju, a najviši sud odluči da je secesija u
suprotnosti sa zakonom, to jest da je ustav ne dopušta? U tom slučaju
secesija se mora sprovoditi suprotno volji savezne vlade i suprotno
zakonu. Na koji način se to može izvesti?
Proteklih decenija dogodilo se nekoliko postupaka otcepljenja. Neki
od njih su protekli pod nadzorom Saveta bezbednosti, a neki pod nadzorom
Međunarodnog suda pravde ili međunarodnih savetodavnih komisija (poput
Badinterove komisije). Neka otcepljenja su obavljena uz posredovanje
Ujedinjenih nacija ili Evropske unije (uloga Martija Ahtisarija na
Kosovu i Miroslava Lajčaka u Crnoj Gori najznačajniji su primeri te dve
vrste posredništva), dok su druga – u onim slučajevima kad se nije
radilo o aneksiji (kao što se dogodilo na Krimu) – bila unilateralna. U
slučaju Katalonije je malo verovatno međunarodno učešće, tako da će
Katalonci i njihova vlada, ako to odluče, morati da sprovedu jednostrano
otcepljenje. Na koji način bi to mogli da učine?
Pogledajmo primer otcepljenja Slovenije, u to vreme republike u
okviru Jugoslavije. Jugoslovenski vrhovni sud bio je protiv otcepljenja i
jugoslovenska vlada poslala je vojsku da spreči slovenačke vlasti u
preuzimanju kontrole nad državnim granicama. Slovenačke vlasti prestale
su da plaćaju poreze, zapravo doprinose saveznim vlastima. Badinterova
komisija, koja je osnovana da bi savetovala Evropsku ekonomsku zajednicu
(EEZ), dala je mišljenje da je otcepljenje zasnovano na referendumu
opravdano ukoliko se država, u ovom slučaju savezna država Jugoslavija,
nalazi u poodmaklom stadijumu raspadanja. Referendum je bio prvi korak
ka izgradnji slovenačke države i osnova za njeno priznanje od strane
EEZ, a kasnije EU.
Države su stvarni entiteti, a ne pravne tvorevine – to je prihvaćeno
tumačenje međunarodnog prava koje je Međunarodni sud pravde potvrdio u
slučaju Kosova. Drugim rečima – unutrašnji suverenitet prethodi
spoljašnjem, a ne obrnuto.
I Crna Gora se odlučila za jednostrano preuzimanje fiskalnih
nadležnosti, ali obrnutim redosledom (Jugoslavija je tada već bila
federacija samo dve države – Srbije i Crne Gore). U prvom koraku Crna
Gora je stekla finansijsku nezavisnost, to jest nije više slala
doprinose u savezni budžet niti je iz njega primala sredstva; umesto
toga je živela od sopstvenog novca. Olakšavajuća okolnost je bilo to što
se savezna vlada nije protivila: primanja Crne Gore iz saveznog budžeta
bila su veća od njenih doprinosa. U sledećem koraku Crna Gora je kao
valutu usvojila nemačku marku, uz objašnjenje da je jugoslovenski
(srpski) dinar inflatoran i da je praktično fiskalni instrument savezne
vlasti. Tek tada – uz posredovanje i nadzor EU – Crna Gora je održala
referendum i postala samostalna država.
U više slučajeva – ne samo u Jugoslaviji – otcepljenja su bila
praćena teritorijalnim sukobima. Otcepljenje Makedonije je bilo
izuzetak, jer niko nije osporavao njene teritorije. Makedonija je
napravila dogovor sa krnjom Jugoslavijom (nakon secesije Slovenije i
Hrvatske) o izmirenju nerešenih imovinskih sporova, prvenstveno u vezi
sa imovinom Jugoslovenske narodne armije, nakon čega je usledio pun
prenos fiskalne i monetarne vlasti. U drugim slučajevima – u Jugoslaviji
i drugde – dolazilo je do sukoba oko teritorija. Zbog vojnih i civilnih
sukoba i nasilja, međunarodna zajednica je u većini takvih slučajeva
bila primorana da se umeša. U većini takvih slučajeva, kao u slučaju
Krima i istočne Ukrajine, dolazi do spoljnog mešanja, naročito vojnog,
što često za rezultat ima legitimisanje secesije koju takva intervencija
treba da spreči i delegitimisanja spoljne aneksije.
Slučaj Španije uporediv je sa slučajem Jugoslavije zbog asimetričnog
federalizma dve države. Za razliku od binarnih federacija kao što su
bile Čehoslovačka ili državna unija Srbije i Crne Gore, otcepljenje
Katalonije dovodi u pitanje ustavni poredak i stabilnost preostalog dela
federalne Španije. Jugoslavija nije bila u stanju da se nosi sa
otcepljenjem Slovenije, a da se pritom ne raspadne. To brine i centralnu
špansku vlast – da će otcepljenje Katalonije voditi drugim
otcepljenjima i potencijalnom raspadu Španije.
Posebno je zanimljiv slučaj otcepljenja Kosova od Srbije gde je 1991.
godine sproveden referendum o otcepljenju koji je vrhovni sud Srbije
proglasio nezakonitim. Nakon što je ubedljiva većina građana glasala za
otcepljenje, kosovske vlasti su se fiskalno odvojile od Srbije i
upravljale Kosovom kao paralelnom državom, iz senke. Srbija je na to
odgovorila proglašavanjem vanrednog stanja u pokrajini. Naposletku je
došlo do nasilne pobune i međunarodne vojne intervencije. Savet
bezbednosti je dobio zadatak da nadzire proces izgradnje države,
kontroliše granice i nadgleda pravni sistem. Kosovo je proglasilo
nezavisnost 2008. godine, a Međunarodni sud pravde je 2010. presudio da u
tom procesu nije bilo kršenja zakona.
Finansijska nezavisnost i kontrola nad teritorijom ključni su u svim
slučajevima otcepljenja, dok međunarodna zajednica zahteva ispunjenje
prethodno navedenih dodatnih uslova. U slučaju Katalonije, kao i u
slučajevima Kvebeka i Škotske, granice su jasne i neupitne, a pitanje
kontrole nad teritorijom je rešeno. Preostaje pitanje ko će tom
teritorijom upravljati.
To je pravno pitanje, i pre svega pitanje ko ubira poreze i pruža
javne usluge. Nakon otcepljenja u okviru EU pravni standardi ne bi smeli
da se pogoršaju. Spoljna intervencija je malo verovatna i ne igra važnu
ulogu u slučaju Katalonije. Dakle, ključno je pitanje fiskalnog
otcepljenja, posebno s obzirom na članstvo u evropskoj monetarnoj uniji.
Zapravo, unutar EU secesija se svodi na potpuno preuzimanje fiskalne
vlasti na lokalnom nivou, sa izuzetkom fiskalnih obaveza prema Evropskoj
uniji. Dobar primer za to je raspad Čehoslovačke koji se dogodio dok je
država bila van Evropske unije, ali se očekivalo da će se u budućnosti
pridružiti Uniji. Sve što je preostalo da se uradi bilo je da dve države
naslednice stvore zasebne fiskalne sisteme.
Kontrola granica sa zemljama van EU je značajna; ona predstavlja
tačku u kojoj se može otvoriti pitanje o kontroli nad teritorijom. Ako
Katalonija izlaskom iz Španije izlazi i iz EU, ona onda mora uspostaviti
kontrolu nad svim svojim granicama, uključujući i onu prema Španiji. To
nije moguće bez saglasnosti Španije i EU, ukoliko se žele izbeći sukobi
oko granica, to jest oko kontrole nad teritorijom. Šta preostaje
Kataloniji ako taj pristanak izostane?
Katalonija se može odlučiti na preuzimanje fiskalne vlasti. To je
uobičajena strategija otcepljenja – uspostavljanje unutrašnjeg
suvereniteta pre osvajanja spoljašnjeg.
Španija je već fiskalno decentralizovana, i to na asimetričan način.
Provincije, poput Katalonije, ubiru većinu poreza i šalju ih centralnim
vlastima. Katalonski doprinos španskom budžetu veći je od primanja iz
budžeta. Centralna vlast ubira i socijalne i zdravstvene doprinose, kao i
doprinose za fond za nezaposlene. U slučaju Jugoslavije, socijalni
fondovi su bili lokalni (kao i u EU). Za razliku od Španije, u
Jugoslaviji nisu postojale službe i korporacije pod kontrolom centralnih
vlasti, osim u slučaju proizvodnje oružja i municije. Federalnu vlast
činile su vojska, centralna banka i zaposleni u federalnoj vladi
(međusobne obaveze u pogledu zajedničkog duga prema inostranstvu bile su
dogovorene nekoliko godina pre raspada države).
Katalonska zakonodavna tela morala bi da ustanove fiskalni sistem
nove države. Španija bi prestala da prima poreze i doprinose iz
Katalonije. To bi najverovatnije dovelo do konfrontacije zato što
centralna vlast očigledno namerava da nastavi s pravnim i ostalim merama
u pokušaju da opovrgne odluke katalonske vlade. Vrlo je verovatno da će
centralna vlast direktno preuzeti neke od fiskalnih i budžetskih
nadležnosti, a malo je verovatno da će Katalonija stvarati paralelnu
državu, kao što je to učinilo Kosovo nakon što je centralna vlast
osujetila zahtev za otcepljenjem.
Razlika između jugoslovenskih država i većine drugih slučajeva
otcepljenja je u tome što se savezni budžet Jugoslavije, kao i budžet
EU, uglavnom oslanjao na doprinose iz republika, a ne na porez (sa
izuzetkom carina). Ni socijalno osiguranje nije bilo centralizovano.
Zato su jugoslovenske republike mogle da se otcepe na način koji je
sličan britanskom odvajanju od EU. Stvari stoje drugačije s federalnom
državom sa centralizovanim sistemom poreza i socijalnog osiguranja. Da
bi postala zaista fiskalno nezavisna, država koja želi otcepljenje mora
preuzeti fiskalnu vlast i sistem socijalnog osiguranja.
Za razliku od EU, Jugoslavija je imala zajedničku vojsku. Španija
takođe ima vojsku, kao i centralnu upravu nad policijom i drugim
službama bezbednosti. Centralna vlast ih može iskoristiti da nametne
svoju volju provincijama. To može dovesti do krize legitimiteta i ispita
legitimnosti ne samo centralne vlasti nego i države koja se otcepljuje.
U velikom broju istorijskih slučajeva, upravo je to bio uzrok nasilnih
sukoba za kontrolu nad teritorijom otcepljene države.
Ukoliko se ispit legitimiteta – tačnije, utvrđivanje prava na prinudu
i prava na upravljanje Katalonijom – ne može izbeći, za centralnu vlast
bi bilo povoljnije da proizvede utisak da sledi oštar, dugotrajan i
skup pravni i fizički sukob nego da u takav sukob zaista uđe. Efekat
odvraćanja proizveden konkretnim ispoljavanjem sile nestaje ako se kosi
sa osećajem za pravdu onih koji su podvrgnuti prinudi. Međutim, bez
obzira na pretnje sukobom, secesionisti prvo moraju održati referendum
da bi uopšte izazvali krizu legitimiteta. Prenos fiskalne vlasti,
pogotovo kada je postepen, umanjuje budući rizik za centralnu vlast:
kada jednom dođe do pravog ispita legitimiteta, država će se manje
oslanjati na upotrebu sile da bi odnela prevagu.
Iako je Španija decentralizovana i predstavlja, slično Kanadi, labavu
federaciju, Katalonija bi o otcepljenju prvo morala da pregovara sa
španskim centralnim vlastima, da bi izgradila sopstveni budžet i fondove
socijalnog osiguranja. Nije lako sprovesti unilateralno preuzimanje
fiskalne vlasti ukoliko joj se centralna vlast snažno protivi. Legalitet
centralne vlasti teže je osporiti kada njene intervencije nisu nasilne
već su administrativne prirode. Da bi se ostatak Španije ubedio da
dozvoli Kataloniji da se postepeno otcepi, potrebna je dugoročna i
nepokolebljiva posvećenost Katalonije ostvarivanju samostalnosti. Ta
posvećenost zavisi od dugoročnih prednosti koje samostalnost ima u
odnosu na savez sa Španijom – prednosti koje možda i ne postoje.
Secesije su uglavnom dugotrajni procesi. U slučaju Jugoslavije, može
se tvrditi da je kampanja za samostalnost Hrvatske počela osnivanjem
Jugoslavije. Čak i kada postoji dugotrajna politička volja za
samostalnošću, to ne znači da je otcepljenje neizbežno. U nekim
slučajevima, poput već pomenutog Kvebeka, demokratska i ustavna rešenja
mogu zaustaviti secesionističke trendove. Federalizacija Španije
izvršena posle Frankove diktature otvara mogućnost za takvo rešenje.
Članstvo u EU takođe bi trebalo da doprinese stabilnosti država članica,
kao što je bio slučaj u velikom broju centralnoevropskih i balkanskih
zemalja, s brojnim unutrašnjim etničkim i ostalim podelama. Dakle, u
većini slučajeva se može pronaći ustavno rešenje koje će oslabiti
podršku ideji otcepljenja. Pravo pitanje je kako pronaći takvo rešenje
onda kada je država već stavljena na ispit legitimiteta secesionističkim
referendumom.
Prevela Neda Radulović-Viswanatha