VANREDNI IZBORI ZA VANREDNE SITUACIJE
Raspuštanje parlamenta i raspisivanje vanrednih izbora vrlo su
važna pitanja u svakoj predstavničkoj demokratiji. Pošto moderne države
prihvataju načelo podjele vlasti, koje isključuje mogućnost da parlament bude
shvaćen kao vrhovna vlast, to je raspuštanje parlamenta jedan od oblika uticaja
izvršne vlasti na zakonodavnu vlast. U teoriji se smatra da je ovaj mehanizam
neophodan kako bi bila obezbijeđena ravnoteža zakonodavne i izvršne vlasti.
Može se postaviti pitanje koliko je načelo podjele vlasti
valjano i aktuelno u modernim državama, u kojima izvršna vlast dominira nad
zakonodavnom. O ravnopravnosti i ravnoteži zakonodavne i izvršne vlasti više se
ne može govoriti. Parlament je izgubio na značaju i uglavnom postao brbljaonica
i glasačka mašina vlade. No, kako je načelo podjele vlasti i dalje zapisano u
ustavima, preostaje da se ustavima i zakonima na odgovarajući način uredi
primjena pojedinih instituta koji ga čine.
U modernim državama, pravo raspuštanja parlamenta pripada šefu
države. Kod nas, to pravo pripada Predsjedništvu Bosne i Hercegovine, odnosno
predsjednicima entiteta. Posljedica raspuštanja parlamenta bili bi vanredni
izbori. Međutim, postoji velika zbrka kad su u pitanju raspuštanje parlamenta i
vanredni izbori u Bosni i Hercegovini. Prije svega, pitanje vanrednih izbora
nije uređeno Ustavom Bosne i Hercegovine, a ustavi entiteta ga ne uređuju
precizno i detaljno. To otvara prostor za političke manipulacije i diletantsko
regulisanje ovog pitanja. Zaista, tako se i dogodilo. Prije svega, Ustav Bosne
i Hercegovine predviđa pravo Predsjedništva da raspusti Dom naroda
Parlamentarne skupštine. Istovremeno, ne pripada mu pravo raspuštanja
Predstavničkog doma. Načelno, možemo se složiti sa idejom da Predsjedništvo ne
treba da ima pravo raspuštanja Predstavničkog doma i, time, izazivanja
vanrednih izbora, jer bi time dobilo vrlo snažno ovlašćenje u odnosu na
Parlamentarnu skupštinu.
Međutim, u postojećem sistemu, postoje argumenti
protiv ovog shvatanja. Ako je već prihvaćeno načelo podjele vlasti, onda
Predsjedništvu treba da pripada i pravo raspuštanja Predstavničkog doma. Pošto
je ovaj dom „donji“ dom, čak je logično da Predsjedništvo ima to pravo. S
političke tačke gledišta, ovo pravo treba priznati Predsjedništvu i iz praktičnih
razloga – koalicije u Predstavničkom domu suviše su široke i neefikasne, pa se
često postavlja pitanje mogućnosti normalnog vršenja ustavnih funkcija ovog
doma. U drugačijim političkim prilikama ne bismo zagovarali ovo pravo
Predsjedništva, ali ono se u ovakvom ustavnom i političkom sistemu čini
logičnim.
Pošto Predsjedništvo nema pravo raspuštanja Predstavničkog
doma, može se dogoditi da parlamentarna većina nije u stanju da funkcioniše,
ili da je čak sastavljena protiv volje većine birača, a da niko ne može ništa
preduzeti dok skupštinskom sazivu ne istekne četvorogodišnji mandat ili dok ne
dođe do sloma skupštinske većine.
Istovremeno, pošto Predsjedništvu već pripada pravo raspuštanja
Doma naroda, bez koga Parlamentarna skupština ne može vršiti svoje ustavne
funkcije, priznavanje Predsjedništvu prava na raspuštanje Predstavničkog doma
ne bi značilo dodatno, ili barem ne veliko, slabljenje Parlamentarne skupštine
u odnosu na Predsjedništvo. Jer, Predsjedništvo ionako može da raspusti Dom
naroda, i to uvijek, a ne samo, kako neki tvrde, onda kad tokom njegovog
četvorogodišnjeg mandata dođe do promjene parlamentarne većine u jednom od
entitetskih parlamenata. Samim tim, Predsjedništvo utiče na funkcionisanje
Parlamentarne skupštine, pošto Predstavnički dom ne može sam vršiti ustavne
funkcije Parlamentarne skupštine.
Tu dolazimo do pitanja vanrednih izbora. Izborni zakon Bosne i
Hercegovine ne spominje vanredne već samo prijevremene izbore. To su izbori
koji se, ukoliko se radi o parlamentima, održavaju ukoliko dođe do raspuštanja
parlamenta, a mandat novoizabranog saziva parlamenta ne traje četiri godine već
do isteka mandata prethodnog, odnosno raspuštenog saziva parlamenta. Ovo
rješenje ne može se smatrati opravdanim i ono čini besmislenim ili barem manje
efikasnim institut raspuštanja parlamenta i vanrednih izbora. Suština vanrednih
izbora je da građani izaberu neki drugi saziv parlamenta i da mu daju priliku
da usvaja i provodi politiku. On to ne može, ili barem ne može u punoj mjeri, činiti
ako njegov mandat traje samo onoliko koliko bi trajao mandat raspuštenog
parlamenta, a to bi moglo biti i samo godinu ili dvije dana, na primjer. Pošto
je zakonom propisano ovakvo rješenje, prijevremeni izbori u slučaju raspuštanja
parlamenta moraju biti održani, ali njihov značaj je samo u tome što bi se
primijenila pravna norma, a ne u tome što bi građani zaista mogli da u
parlament pošalju predstavnike za koje bi vjerovali da će voditi određenu
politiku. Na kraju, ti predstavnici vjerovatno neće ni biti u mogućnosti da
vode obećanu politiku, jer jednostavno neće imati vremena.
U Engleskoj, majci parlamentarizma, premijer najčešće izaziva
vanredne izbore tako što u trećoj ili četvrtoj godini svog mandata zahtijeva od
kraljice raspuštanje Doma komuna, pa ako njegova partija ponovo dobije većinu,
novi saziv Doma komuna ne radi samo narednu godinu ili dvije dana, već do kraja
punog mandata, ukoliko se ne dogode neke nove vanredne okolnosti. Kod nas,
međutim, novoizabrana skupština može da se nađe u situaciji da tek počne da
donosi zakone i utvrđuje politiku i da joj istekne mandat. Doduše, i ovakvo
rješenje nije potpuno loše, jer, ako dođe do promjene parlamentarne većine,
pobjedničke stranke, čak i kad nemaju pun mandat na raspolaganju, mogu barem
pokazati da imaju dobar program i dobru volju. U osnovi, rješenje je
neozbiljno, jer dovodi u pitanje objektivnu mogućnost ostvarenja programa
parlamentarne većine.
U Republici Srpskoj, pak, predsjednik Republike donosi odluku o
raspuštanju Narodne skupštine. Nema nikakvih ograničenja vršenju ovih prava, tako
da on može odlučiti da raspusti Narodnu skupštinu bilo kad i bilo kojim
povodom. Ako to uradi, biće raspisani prijevremeni izbori. Mandat novoizabranog
saziva Narodne skupštine opet neće trajati četiri godine, već do isteka mandata
prethodnog saziva, koji je raspušten odlukom predsjednika Republike. Ovim
rješenjem (ali ne samo zbog ovog prava predsjednika Republike), Republika
Srpska svrstava se u red polupredsjedničkih sistema.
Iako je predsjednik Republike, kao i Narodna skupština, biran
neposredno od strane građana, čini se da je ovo njegovo pravo suviše snažno,
pogotovo ako se posmatra u vezi sa ostalim njegovim ovlašćenjima. Ako bi
odlučio da koristi sva svoja ustavna ovlašćenja, mogao bi da vrši snažan uticaj
na Narodnu skupštinu, uključujući njeno raspuštanje ukoliko nije zadovoljan
njenom politikom. Iako su oba organa, i Narodna skupština i predsjednik
Republike, birana na isti način, čini se da između njih postoji razlika. Dok je
Narodna skupština (ili bi trebalo ili mogla da bude) predstavništvo naroda, jer
su u njoj predstavljene različite ideologije i društvene grupe, to nije slučaj
sa predsjednikom Republike, koji, iako se tako tvrdi, nikako ne može da
predstavlja narod, odnosno građane. Njegovo ničim ograničeno pravo raspuštanja
Narodne skupštine daje mu mogućnost da kazni skupštinsku većinu samo zato što
nije saglasan s njenom politikom, iako je ta većina izraz narodne volje.
Druga stvar je ako postoji nesaglasnost Narodne skupštine i
Vlade u pogledu politike koju treba voditi. U tom slučaju, Vladi bi trebalo
dati pravo da od predsjednika Republike raspusti Narodnu skupštinu. On bi o
tome, dakle, mogao odlučivati samo na prijedlog Vlade. Ovako kako sad stoje
stvari, on može da interveniše kad poželi i da time poništi narodnu volju,
izraženu na parlamentarnim izborima.
Analizirana rješenja pokazuju da je Bosna i Hercegovina država
u kojoj je ideja vanrednih izbora obesmišljena i zamijenjena idejom
prijevremenih izbora (mada, strogo teorijski posmatrano, nije jasno u čemu je
razlika), dok su rješenja na nivou države i u entitetima o tome ko i kad može
izazvati prijevremene izbore vrlo različita – od relativno širokog prava koje
pripada Predsjedništvu (mada je ustavno rješenje nelogično), preko najšireg
prava predsjednika Republike Srpske, do vrlo ograničenog prava predsjednika
Federacije (što je i logično, jer on ne može raspuštati parlament koji ga je
birao). Nedorečenost rješenja, njihova unutrašnja protivrječnost ili, pak,
preširoka ovlašćenja data šefu države omogućavaju, s jedne strane, da
prijevremeni izbori budu izazivani iz dnevno-političkih, uskostranačkih,
interesa, dok, s druge strane, čine besmislenim prijevremene izbore, ukoliko
budu održani u vremenskom trenutku koji ne omogućava novoj skupštinskoj većini
da vodi svoju politiku.
Na koncu, pitanje prijevremenih (trebalo bi reći
vanrednih) izbora ne treba da bude rješavano Izbornim zakonom Bosne i
Hercegovine, već državnim i entitetskim ustavima. Prije nego što budemo u
mogućnosti da koristimo ovaj demokratski mehanizam, moramo se pobrinuti da on
bude valjano uređen ustavima, što sad nije slučaj. Ali, od diletanata i
manipulatora više se i ne može očekivati.