Dokument Ustavnog suda Republike Srpske otvara raspravu o bonskim ovlaštenjima, ulozi OHR-a, presudi Miloradu Dodiku i autoritetu Ustavnog suda BiH. Zašto je objavljen baš u trenutku izbora novog visokog predstavnika i šta govori o budućnosti ustavnog poretka Bosne i Hercegovine?
Dokument koji je u Službenom glasniku RS ovih dana objavio Ustavni sud Republike Srpske na prvi pogled djeluje kao još jedan od pravnih osvrta na ulogu visokog predstavnika u Bosni i Hercegovini. Međutim, pažljivije čitanje pokazuje da se ne radi samo o analizi odluka OHR-a, nego o mnogo ozbiljnijem institucionalnom izazovu ustavnopravnom poretku koji je u BiH uspostavljan od Dejtona do danas.
U političkom smislu, sukob Republike Srpske i visokih predstavnika traje gotovo tri decenije. Gotovo da nema visokog predstavnika čije odluke nisu bile osporavane u Banjaluci. Od smjena funkcionera, preko nametanja zakona, do ustavnih intervencija, bonska ovlašćenja već godinama predstavljaju jednu od centralnih tačaka političkih sukoba u Bosni i Hercegovini.
Ovaj sukob prenesen je i na viši diplomatski nivo – sjednicu Savjeta za implementaciju mira (PIK) koja je početkom mjeseca završena nedogovorom oko izbora novog imena za šefa OHR-a, ali i korištenja tzv. bonskih ovlaštenja”.
Podsjećamo, pristalice OHR-a tvrde da su bonska ovlaštenja bila neophodna jer su domaći političari često blokirali provođenje Dejtonskog sporazuma i funkcionisanje države.
Kritičari, posebno u Republici Srpskoj, godinama tvrde da bonska ovlaštenja ne postoje u tekstu Dejtonskog sporazuma, da Aneks 10 Dejtona visokom predstavniku daje koordinacionu i nadzornu ulogu, ali ne i zakonodavnu vlast te da nijedan međunarodni službenik ne bi smio donositi zakone umjesto izabranih parlamenata.
Upravo u tom kontekstu treba posmatrati i ovaj dokument Ustavnog suda RS.
On, naime, ide korak dalje. Njegova meta nije samo visoki predstavnik. U njegovom središtu nalazi se i Ustavni sud BiH. To je ono što ovaj dokument čini posebno značajnim.
Ustavni sud Republike Srpske sada otvoreno dovodi u pitanje upravo tu logiku.
Tokom prethodnih godina Ustavni sud BiH izgradio je praksu prema kojoj akti i zakoni koje nametne visoki predstavnik mogu biti predmet ustavnosudske kontrole kada proizvode pravne posljedice unutar domaćeg pravnog poretka. Istovremeno, Sud je uglavnom izbjegavao da odlučuje o samim bonskim ovlaštenjima ili međunarodnom mandatu visokog predstavnika, smatrajući da se radi o pitanju koje prevazilazi klasičnu kontrolu ustavnosti domaćih propisa. Takav pristup omogućio je da odluke OHR-a budu tretirane kao dio pravnog sistema Bosne i Hercegovine i da proizvode pravne posljedice kao i drugi propisi koji važe u domaćem pravnom poretku
U dokumentu se tvrdi da je Ustavni sud BiH svojim odlukama dao legalitet aktima za koje istovremeno nije ispitivao da li je njihov donosilac imao nadležnost da ih donese. Drugim riječima, osporava se sam temelj na kojem je tokom godina građena pravna održivost bonskih ovlašćenja.
Zbog toga je pogrešno ovaj dokument posmatrati samo kao još jednu kritiku Kristijana Šmita.
Njegov značaj mnogo je širi.
S druge strane, zagovornici postojećeg modela upozoravaju da bi osporavanje bonskih ovlašćenja i odluka visokog predstavnika otvorilo pitanje pravnog statusa brojnih reformi koje su obilježile poslijeratni razvoj Bosne i Hercegovine. Od zajedničkih institucija, preko reforme odbrane, do dijela pravosudnog sistema, značajan segment današnjeg institucionalnog okvira nastajao je upravo u periodu snažnog angažmana OHR-a. Zbog toga smatraju da bi preispitivanje samih temelja tih ovlašćenja moglo proizvesti posljedice koje daleko prevazilaze aktuelne političke sporove.
Posebnu težinu cijelom slučaju daje trenutak u kojem je dokument objavljen.
Naime, njegova objava dolazi u vrijeme kada međunarodna zajednica pokušava pronaći nasljednika Kristijana Šmita nakon njegove ostavke, dok među ključnim zapadnim akterima ne postoji potpuna saglasnost o budućem pravcu djelovanja OHR-a u Bosni i Hercegovini.
Kao što smo gore spomenuli, nedavni PIK-a, na kojem nije postignut dogovor o novom visokom predstavniku, pokazao je da pitanje Šmitovog nasljednika više nije tehničko, već ozbiljno političko pitanje. Dok su Sjedinjene Američke Države podržale italijanskog diplomatu Antonija Zanardija Landija, dio evropskih država favorizovao je druga rješenja. Upravo zbog toga proces izbora novog visokog predstavnika još nije okončan.
U takvim okolnostima dokument Ustavnog suda Republike Srpske dobija dodatnu dimenziju.
Njegov cilj više nije samo osporavanje pojedinačnih odluka Kristijana Šmita. Dokument se može posmatrati i kao pokušaj da se u trenutku izbora novog visokog predstavnika delegitimiše sama institucija OHR-a i pravna praksa na kojoj je počivala njena moć tokom prethodnih decenija.
Drugim riječima, spor se više ne vodi samo o tome da li je Kristijan Šmit imao pravo da nametne određeni zakon, nego o tome da li bilo koji budući visoki predstavnik treba da raspolaže ovlaštenjima koja su njegovi prethodnici koristili od kraja rata do danas.
Takvo tumačenje dodatno dobija na značaju kada se posmatra u kontekstu procesa protiv bivšeg predsjednika Republike Srpske Milorada Dodika.
Podsjetimo, Kristijan Šmit je u julu 2023. godine nametnuo izmjene Krivičnog zakona BiH kojima je neizvršavanje odluka visokog predstavnika postalo krivično djelo. Upravo na osnovu tih odredbi vođen je postupak protiv Dodika, koji je rezultirao presudom i političkim posljedicama koje utiču na njegovu buduću kandidaturu za javne funkcije.
Zbog toga nije teško razumjeti zašto se pitanje ovlaštenja visokog predstavnika danas vraća u centar političke i pravne debate.
Ako su Šmitove izmjene Krivičnog zakona BiH bile zakonite, onda je i pravni osnov za postupke vođene na osnovu tih odredbi nesporan. Upravo je to stav koji su kroz svoje odluke zauzele pravosudne institucije na nivou BiH, uključujući Sud BiH i Ustavni sud BiH, čime je ovo pitanje u postojećem pravnom poretku formalno dobilo svoj odgovor. Međutim, politički i pravni spor oko izvora takvih ovlaštenja očigledno nije okončan, što pokazuje i najnoviji dokument Ustavnog suda Republike Srpske.
Upravo tu treba tražiti političku pozadinu aktuelne rasprave. Objavljeni dokument Ustavnog suda RS ne može promijeniti nijednu odluku Suda BiH niti može poništiti ranije odluke Ustavnog suda BiH. Za to nema ni nadležnost ni ustavni osnov. Međutim, njegova važnost nije u neposrednom pravnom dejstvu. Njegova važnost je takoreći institucionalna.
Prvi put jedna od najviših pravosudnih institucija u Republici Srpskoj sistematski osporava ne samo odluke visokog predstavnika nego i argumentaciju koju je Ustavni sud BiH godinama koristio kako bi opravdao njihovo mjesto u pravnom poretku Bosne i Hercegovine.
Zbog toga je vjerovatno pretjerano govoriti o formalnom zadiranju u nadležnosti Ustavnog suda BiH. Ustavni sud RS nije poništio nijednu odluku državnog suda niti je pokušao spriječiti njeno izvršenje. To je pravno nemoguće.
Ali jednako bi bilo pogrešno tvrditi da je riječ o običnom stručnom mišljenju.
Kada najviši sud jednog entiteta javno saopšti da je najviša ustavna instanca države pogrešno postavila temeljne pravne principe na kojima počiva dio ustavnog sistema, onda takav dokument nužno prerasta granice rasprave po kafanama i ulazi u prostor institucionalnog osporavanja.
Upravo zato ovaj tekst treba čitati kao simptom mnogo dubljeg problema.
Naime, Bosna i Hercegovina danas više nema spor samo o tome šta piše u Ustavu. Ona ima spor o tome ko ima pravo da tumači Ustav, gdje su granice međunarodnog autoriteta te da li i koliko domaće institucije mogu preuzeti punu odgovornost za funkcionisanje države. Upravo je dugogodišnja kombinacija međunarodnog intervencionizma i nesposobnosti domaćih političkih elita da postignu održive dogovore stvorila sistem u kojem se pitanje konačnog autoriteta/arbitra i danas iznova otvara.
Više od tri decenije nakon Dejtona, to su pitanja na koja institucije u BiH očigledno još nemaju zajednički odgovor.
A dok ga ne budu imale, svaki novi sukob između OHR-a, entitetskih institucija, Ustavnog suda BiH i političkih lidera biće mnogo više od dnevne političke krize. Biće podsjetnik da ova država ni danas nema usaglašen odgovor na pitanje gdje se zapravo nalazi izvor njene najviše vlasti. Da ne spominjemo mogućnost postizanja minimalnog dogovora oko zajedničke budućnosti. Ako to uopšte i želimo.
Možda je upravo zato dokument Ustavnog suda Republike Srpske važniji nego što se na prvi pogled čini. Jer on nije samo komentar odluka jednog odlazećeg visokog predstavnika. On je intervencija u raspravu o tome kakvu Bosnu i Hercegovinu će zateći Šmitov nasljednik i koliko će ovlaštenja uopšte imati.