Evropska unija konačno postavlja pitanje koje bi moglo biti ključno za budućnost njenog proširenja: nije dovoljno samo utvrditi šta zemlje kandidati moraju uraditi da bi postale članice, već i šta sama Unija mora promijeniti kako bi mogla efikasno funkcionisati sa više od 30 članica.
Na to upozorava Janis A. Emmanouilidis, direktor studija i zamjenik izvršnog direktora Evropskog političkog centra (EPC), u analizi objavljenoj 6. oktobra 2026. godine.
Prema njegovoj ocjeni, nova komunikacija Evropske komisije „Priprema za širu Uniju“ predstavlja korak naprijed u odnosu na prethodni pregled iz marta 2024. godine, jer konkretnije govori o unutrašnjim reformama EU. Ipak, Emmanouilidis smatra da to nije dovoljno: Unija se, kako navodi, mora pripremiti ne samo za proširenje već i za period stalnih geopolitičkih, ekonomskih, tehnoloških i bezbjednosnih poremećaja.
Proširenje i reforma EU – dvije strane istog novčića
Evropska komisija sada predlaže širu upotrebu takozvanih passerelle klauzula i glasanja kvalifikovanom većinom tamo gdje to postojeći ugovori dozvoljavaju. U razmatranju su i češće korištenje pojačane saradnje, institucionalna prilagođavanja i snažniji mehanizmi za sprečavanje nazadovanja novih članica nakon ulaska u EU.
Emmanouilidis smatra da su proširenje i unutrašnja reforma EU „dvije strane istog novčića“. Kandidati moraju da se pripreme za članstvo, ali istovremeno i Unija mora da bude spremna da primi nove članice.
Njegova primjedba je da Komisija i dalje uglavnom ostaje u okvirima onoga što je trenutno politički ostvarivo. Umjesto toga, smatra on, potrebno je otvoriti šire pitanje – kakav sistem odlučivanja i funkcionisanja EU je potreban u potpuno promijenjenom strateškom okruženju.
Da li su potrebne promjene evropskih ugovora?
Autor smatra da promjena ugovora ne bi trebalo da bude cilj sama po sebi, ali upozorava da se potrebne reforme ne bi smjele odbacivati samo zbog „zamora od reformi“.
Kao jedan od primjera navodi opštu passerelle klauzulu. Njena aktivacija trenutno zahtijeva jednoglasnost država članica. Emmanouilidis predlaže razmatranje mogućnosti da se takva odluka donosi nekom vrstom superkvalifikovane većine, čime bi mehanizam, prema njegovom mišljenju, postao upotrebljiviji.
Sličnu promjenu predlaže i kada je riječ o članu 7 Ugovora o Evropskoj uniji, koji se odnosi na ozbiljno i trajno kršenje evropskih vrijednosti.
Prema njegovoj ideji, zamjena sadašnjeg zahtjeva za jednoglasnošću superkvalifikovanom većinom otežala bi blokiranje tog mehanizma.
Obje promjene bi, međutim, zahtijevale izmjene evropskih ugovora. Upravo tu Emmanouilidis vidi jedan od problema – Komisija sada prihvata mogućnost promjene ugovora kada je ona potrebna, ali još nije dovoljno precizna o tome koje odredbe bi trebalo mijenjati i na koji način.
Šta ako sve članice ne žele da napreduju istom brzinom?
Jedan od mogućih odgovora jeste fleksibilnija evropska integracija.
Emmanouilidis navodi da bi, u situacijama kada mehanizmi poput pojačane saradnje nisu dovoljni, države koje žele i mogu da napreduju mogle sarađivati i izvan formalnog okvira EU.
U takvu saradnju, prema njegovoj ideji, potencijalno bi mogle biti uključene i države kandidati i druge zemlje koje nisu članice Unije.
Takav model, međutim, imao bi dva važna uslova: saradnja bi morala biti kompatibilna sa osnovnim principima EU i otvorena za druge države koje bi joj se kasnije željele priključiti.
Time bi se omogućilo da grupa država napreduje u određenim oblastima bez čekanja da sve članice postignu potpunu saglasnost.
Više članica znači i pitanje – ko će to finansirati?
Institucionalne promjene, prema analizi, nisu dovoljne.
Komisija predlaže prilagođavanje finansijskog okvira budućem proširenju, ali Emmanouilidis smatra da nema dovoljno ambicioznog pristupa jačanju zajedničkih evropskih finansijskih kapaciteta.
Proširena EU bi, prema njegovom mišljenju, u mnogo zahtjevnijem međunarodnom okruženju morala imati više novca za zajedničke evropske interese – od odbrane i tehnološkog suvereniteta do energetske sigurnosti i konkurentnosti.
Tu se otvara i šire pitanje budućeg modela EU: da li je dovoljno samo prilagoditi postojeće institucije većem broju članica ili će biti potrebno značajnije mijenjati način na koji Unija donosi odluke i obezbjeđuje zajednička sredstva.
Rat u Ukrajini, tehnologija i hibridne prijetnje mijenjaju Evropu
Autor upozorava da se rasprava o proširenju ne može odvojiti od promjena koje se dešavaju u međunarodnom okruženju.
Kao ključne izazove navodi rat Rusije protiv Ukrajine, slabljenje međunarodnog poretka zasnovanog na pravilima, sve veće geopolitičko i geoekonomsko rivalstvo, tehnološke promjene, hibridne prijetnje i pritisak na liberalnu demokratiju.
Prema njegovoj ocjeni, postoji sve veći jaz između onoga što građani očekuju od EU i onoga što postojeće strukture Unije mogu da isporuče.
Emmanouilidis upozorava i na ono što naziva „iluzijom napretka“ – situaciju u kojoj nove inicijative stvaraju utisak da se EU kreće naprijed, iako njena stvarna sposobnost djelovanja nije dovoljno unaprijeđena.
Šta građani očekuju od Evropske unije?
Prema najnovijem Eurobarometru na koji se autor poziva, 90 odsto ispitanika želi veću slogu država članica u suočavanju sa globalnim izazovima, dok 73 odsto želi da EU ima više sredstava za djelovanje.
Istovremeno, tri četvrtine ispitanih EU vidi kao prostor stabilnosti u svijetu obilježenom krizama i neizvjesnošću.
Ti podaci, prema Emmanouilidisu, pokazuju da postoji podrška snažnijem zajedničkom evropskom djelovanju.
U tom kontekstu on vidi i prijedlog predsjednice Evropske komisije Ursule fon der Lajen iz govora o stanju Unije 2026. godine o novom „Kongresu o Evropi“ kao potencijalnu priliku za ozbiljniju raspravu o budućnosti evropskih integracija.
„Kongres za Evropu“ umjesto još jedne rasprave
Emmanouilidis, međutim, smatra da Evropi nije potreban samo još jedan skup koji bi proizveo niz preporuka.
On predlaže koncept „Kongresa za Evropu“, procesa u kojem bi proevropske liberalno-demokratske političke snage razvile i razmatrale konkretnu viziju sljedeće faze evropskih integracija.
Takav proces, prema njegovom prijedlogu, trebalo bi da okupi političke lidere, građane, civilno društvo, mlađe generacije i predstavnike država kandidata.
Pripreme bi, kako predlaže, mogla voditi manja grupa uglednih stručnjaka, a konačni rezultat trebalo bi da budu konkretne preporuke i realni putevi ka političkim odlukama.
Pravi test neće biti samo proširenje
Suština analize je da se dvije debate ne bi smjele voditi odvojeno.
Jedna treba da odgovori na pitanje kako pripremiti EU za prijem novih članica, dok druga mora da odgovori na mnogo šire pitanje: kakva Evropska unija je potrebna Evropi u novoj eri?
Komisija je, prema Emmanouilidisu, napravila koristan početak, ali smatra da politički oprez ne može biti zamjena za stratešku ambiciju.
Zato se pitanje budućeg proširenja, prema njegovoj analizi, sve manje svodi samo na to kada će nove države ući u EU, a sve više na to kakva će EU biti kada ih primi – i da li će njene institucije, finansije i način odlučivanja biti sposobni da odgovore na nove krize i poremećaje.