Čović i Izetbegović su predložili osnivanje megakantona, čime bi broj kantona u Federaciji bio smanjen na četiri. Razumije se, razlog za ovo nije prosto smanjivanje i pojeftinjenje državne uprave, nego rješavanje tzv. hrvatskog pitanja. Pošto hrvatska politička elita već dugo vremena insistira na osnivanju trećeg entiteta, ideja megakantona javlja se kao neka vrsta kompromisnog rješenja.
Čović i Izetbegović nisu predložili ništa novo. Ova ideja i nije njihova. Ona se već godinama može sresti u krugovima akademske zajednice, čiji stavovi nisu ni široko poznati ni mnogo cijenjeni. Iako prisutni najmanje šest godina (kad ih je i pisac ovih redova iznio), stavovi o smanjenju broja kantona ostali su nezapaženi, jer političke elite nisu bile zainteresovane da ih razmatraju. Sadašnji planovi pomenutog dvojca nisu izraz principijelnog stava o tome kako Federacija treba da bude uređena, a da budu zadovoljeni različiti interesi i mogućnosti, već trenutnog stava o tome kako bi mogao biti postignut kompromis između SDA i HDZ. Taj kompromis možda i ne bude postignut, a možda ideja kompromisa bude napuštena i prije nego što se počne ozbiljno razrađivati. Drugim riječima, sve je od danas do sutra.
Treći (polu)entitet
Ideja trećeg entiteta ima svoje objektivne i subjektivne korjene. U njenoj suštini nalazi se želja hrvatske političke elite da ima teritoriju u Bosni i Hercegovini koju će smatrati svojom i koju će kontrolisati, kao i želja hrvatske buržoazije da na toj teritoriji nesmetano razvija svoju ekonomsku aktivnost, u osloncu na i u saradnji sa hrvatskom političkom elitom. Uprkos tome što princip konstitutivnosti naroda važi u cijeloj Bosni i Hercegovini, pa bi važio i u „hrvatskom“ entitetu, jasno je da bi hrvatska politička elita obezbijedila svoju dominaciju, jer mehanizmi konsocijativne demokratije u entitetima nisu tako razvijeni kao na nivou države.
Nedovoljna razvijenost mehanizama konsocijativne demokratije na entitetskom nivou dovodi do toga da hrvatska politička elita ima osnova za tvrdnju da je Federacija prvenstveno bošnjački entitet. Na primjer, Vlada Federacije donosi odluke većinom glasova, a u njoj se od šesnaest ministara nalazi osam Bošnjaka (sedamnaesti član Vlade je premijer), u Predstavničkom domu većina poslanika su Bošnjaci, a mehanizam zaštite vitalnih nacionalnih interesa pati od izvjesnih nedostataka, imajući u vidu ulogu Ustavnog suda Federacije.
Istina je da ovi nedostaci ne moraju doći do izražaja ukoliko koalicija vladajućih bošnjačkih i hrvatskih stranaka dobro funkcioniše. U nestabilnom političkom sistemu, međutim, nije izvjesno da će tako uvijek biti. Ne treba posebno isticati, jer je to notorna činjenica, da ni hrvatska politička elita ne haje mnogo za konstitutivnost u „hrvatskim kantonima“. Iako ih mora poštovati, jer je tako predviđeno ustavima, njena dominacija nije upitna. Drugim riječima, hrvatska politička elita prigovara bošnjačkoj da na federalnom nivou sprovodi ono što ona sama sprovodi u „svojim“ kantonima.
Kako god, političke tenzije postoje. Ovakvo ustavno uređenje Federacije stvara probleme po više osnova. Broj kantona, čak i kad zanemarimo tzv. hrvatsko pitanje, neumjesno je veliki. Radi se o kantonima koji su ekonomski i finansijski neodrživi, bez političkog i istorijskog utemeljenja, i bez dovoljnog broja kadrova koji bi kvalitetno vršili javne funkcije. Ovoj činjenici treba dodati i činjenicu da se u više kantona na vlasti nalazi ista politička stranka i da većinu stanovništva čini isti konstitutivni narod, pa je besmisleno postojanje tolikog broja kantona. U siromašnoj državi je jako važno da se ne troši nepotreban novac na državni aparat, ali to nije jedini, a možda ni najvažniji, razlog za njihovo stapanje. Potpuno je nejasno čemu služi toliki broj kantona, šta se pozitivno postiže njihovim postojanjem i kakvo je njihovo objektivno opravdanje. U praksi, većina kantona služi samo tome da političke stranke ispune očekivanja svojih vjernih aktivista i funkcionera.
Očigledno je da osnivanje trećeg entiteta nije moguće. Da bi se to dogodilo, morali bi biti ispunjeni pravni i politički uslovi. Prvo, nacionalne političke elite bi morale postići saglasnost o potrebi da država bude preuređena na „trijalističkom“ principu. Najmanje jedna, bošnjačka, politička elita se tome protivi. Iako srpska politička elita pruža opreznu podršku ideji trećeg entiteta, nije jasno kako bi ona na kraju reagovala, zbog toga što hrvatska politička elita nije otvoreno izjavila koje teritorije bi treći entitet obuhvatao. Drugo, moralo bi doći do promjene Ustava Bosne i Hercegovine, čiji čl. I 3 izričito propisuje da se Bosna i Hercegovina sastoji od dva entiteta – Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske. Osnivanje trećeg entiteta podrazumijevalo bi, prije svega, promjenu ove ustavne norme, a zatim i niza drugih normi, kojima se propisuje kako bi tri entiteta bila predstavljena u institucijama Bosne i Hercegovine. Nije moguće postići kvalifikovanu većinu za ove promjene Ustava.
Stoga, realnije je govoriti o preuređenju Federacije, koje ne zadire u Ustav Bosne i Hercegovine. Istina, morale bi biti izvršene izmjene Ustava Federacije. Te promjene ne bi bile vršene u pogledu teritorijalne organizacije, budući da Ustav Federacije ne uređuje detaljno ovu materiju, nego govori o kantonima uopšte. Međutim, ustavne norme o podjeli nadležnosti između Federacije i kantona morale bi se mijenjati. Federacija ne može imati iste nadležnosti sa svojih deset „minikantona“ i sa dva ili, u krajnjoj liniji, četiri „megakantona“. Ovi drugi bi imali znatno veću teritoriju, broj stanovnika, održiviju ekonomiju i veća finansijska sredstva. Osim toga, ako megakantoni ne bi imali veće nadležnosti, ne bi se ni najmanje približili statusu trećeg entiteta, što je suština ove inicijative. Izmjenama federalnog ustava trebalo bi predvidjeti da Federacija izgubi najveći dio svojih nadležnosti, koje bi prešle na kantone.
Prirodi ovog pitanja odgovara da Federacija bude svedena na dva kantona. No, imajući u vidu kompleksnu nacionalnu strukturu, možda bude potrebno da taj broj bude četiri, kako se ne bi pribjegavalo novom prekrajanju granica, makar one imale kantonalni karakter. Čak, teritorijalni kontinuitet nije nužan u ovom slučaju, budući da se kantoni uspostavljaju unutar jednog entiteta, u kome je sloboda kretanja ljudi, roba i kapitala zagarantovana.
Ima li ko šta protiv?
Protivnici ovakvog preuređenja Federacije smatraju da se njome nastavlja sa etničkim podjelama u Bosni i Hercegovini, jer će megakantoni de facto biti zasnovani na etničkim kriterijima i da će voditi faktičkom stvaranju trećeg, „hrvatskog“ entiteta pod maskom megakantona. Treba istaći dvije stvari. Prva je da smanjivanje broja kantona ne mora nužno imati veze sa etničkim podjelama i stvaranjem „hrvatskog“ entiteta. Iracionalno je da Federacija bude podijeljena na deset kantona, od kojih velika većina ne ispunjava uslove da postoje kao federalne jedinice.
Druga stvar koju treba istaći tiče se etničkih podjela. Objektivno posmatrano, one postoje u društvu. Ono je podijeljeno, a etnički princip dominira organizacijom vlasti, sastavom državnih organa i procesima političkog odlučivanja. To što će biti uspostavljeni veliki kantoni sa bošnjačkom i hrvatskom većinom neće pogoršati stvari. Takvi kantoni već postoje, samo što su oni mali, neefikasni i nepovezani. U njima postoji faktička dominacija jedne nacionalne političke elite. Izuzetak predstavljaju dva kantona, u kojima su snage bošnjačkih i hrvatskih stranaka prilično izjednačene (posebno u Hercegovačko-neretvanskom kantonu). Dakle, „megakantoni“ zasnovani na dominaciji jednog naroda samo znače zadržavanje postojećeg stanja, u tom smislu što je teritorija i dalje etnički podijeljena. Ali, isto stanje bi bilo zadržano i bez „megakantona“. Etnička podijeljenost državne teritorije nije pitanje bilo kakvog preuređenja Federacije (ili čak cijele države), već je proistekla iz rata i dominacije nacionalističke ideologije i politike. Da li se, priznavanjem potrebe da dođe do ukrupnjavanja kantona, ide na ruku takvoj ideologiji i politici? Nekima će zvučati paradoksalno, ali mislim da se ne ide. Baš naprotiv. Naime, zemlja je već podijeljena po nacionalnim šavovima, kao što je ovdje već napisano, a što je notorna činjenica. Bili kantoni mali ili veliki, oni postoje, i zasnovani su ne samo na brojčanoj dominaciji jednog naroda već i na političkoj dominaciji njegove političke elite. U tom pogledu, ništa se neće promijeniti osnivanjem manjeg broja većih kantona. Princip konstitutivnosti naroda je na entitetskom nivou tako konstitucionalizovan da ne obezbjeđuje sva sredstva zaštite koja postoje na državnom nivou. Rješavanje tog problema, o kome se čak i ne razgovara, očigledno će dugo potrajati, sada uopšte nije aktuelno zbog drugih, za političke elite važnijih, pitanja kojima se bave, a, u svakom slučaju, nije neposredno povezano sa pitanjem teritorijalne reorganizacije Federacije.
Međutim, udruživanjem malih kantona u velike kantone „konačno“ bi se dala prilika hrvatskoj političkoj eliti da pokaže šta može učiniti u „svom“ kantonu, koji bi imao nadležnosti skoro kolike i entiteti. Njoj bi bio izbijen važan adut iz ruku kojim opravdava svoju spasilačku misiju u pogledu nacionalnih interesa Hrvata. Ona bi se, u većoj mjeri nego dosad, morala orijentisati na rješavanje svakodnevnih životnih problema i strateških ekonomsko-socijalnih pitanja. A ona nema rješenje ni za jedne ni za druge. Dokle god se vodi rasprava o trećem entitetu ili „megakantonima“, hrvatska politička elita će imati izgovor za katastrofalnu politiku koju vodi „ispod žita“. Pritom, mislim na činjenicu da posljedice njene ekonomsko-socijalne politike ne dolaze u dovoljnoj mjeri do izražaja jer se Hrvatima stavlja postavlja na dnevni red političke borbe problem trećeg entiteta.
Još jednom treba istaći da bi „megakantoni“ imali (multi)etnički karakter u istoj mjeri u kojoj ga imaju entiteti ili sadašnji kantoni. Ustavnopravno, oni bi bili multietnički, jer bi počivali na ideji konstitutivnosti naroda i bili bi konstitucionalizovani mehanizmi za zaštitu vitalnih interesa konstitutivnih naroda. S te strane, novi kantoni ne bi predstavljali ni korak naprijed ni korak nazad u odnosu na sadašnje stanje. Ako bi u njima postojala politička dominacija jedne nacionalne političke elite, što bi sigurno bio slučaj, to bi bilo zato što je struktura stanovništva tokom rata toliko promijenjena (a poslije rata je uglavnom zadržana) da svaka nacionalna politička elita može kontrolisati „svoj“ dio teritorije. Osnivanje nekih više multietničkih političko-teritorijalnih jedinica nije moguće, jer o tome ne postoji bilo kakva saglasnost političkih predstavnika tri naroda, koji odlučuju o promjeni Ustava ili donošenju novog. U ovom trenutku, jedino što se može uraditi jeste da se u zadatim pravno-političkim okvirima državna organizacija učini jednostavnijom, operativnijom, pa i jeftinijom. Ako bismo se, uz to, primakli rješavanju tzv. hrvatskog pitanja, stvorili bi se uslovi za veću političku stabilnost. Više od toga objektivno nije moguće. A i iskustva bliske prošlosti nas uče da treba mijenjati samo ono o čemu je moguć konsenzus.
Protivnici ovog rješenja smatraju da će ono dovesti do političke nestabilnosti i da će učvrstiti etničke podjele, kroz podjelu teritorija na etničkom principu. Ovi argumenti su neosnovani. Ukrupnjavanje kantona nema nikakve veze sa novim već sa postojećim etničkim podjelama. One postoje bez obzira na broj kantona i nećemo se ni najmanje odmaći od etničkih podjela ako se protivimo ukrupnjavanju kantona. Bilo bi krajnje naivno vjerovati da etničke podjele zavise od broja kantona, makar oni bili zasnovani na etničkim mjerilima. Etnički zasnovana podjela teritorije je posljedica a ne uzrok etničkih podjela u društvu. Održavanje etnički podijeljene teritorije posljedica je etnički podijeljenog društva i dominacije nacionalizma.
S druge strane, ukrupnjavanje kantona ne izaziva političku nestabilnost nego upravo obrnuto. Ono omogućava da bude postignuto kompromisno rješenje hrvatskog pitanja, koje je objektivno moguće u datim ustavnopravnim okvirima. Ono omogućava Hrvatima da, istina isključivo putem svoje političke elite (što je osnovna mana našeg izrazito elitističkog modela demokratije), imaju veći stepen autonomije (kojeg oni faktički već imaju u „svojim“ kantonima, koji su sada mali, formalnopravno nepovezani i sa manjim nadležnostima nego što bi ih imali veliki kantoni) i da naprave, barem u određenoj mjeri, otklon od stalnih HDZ-ovskih jadovki o ugroženosti hrvatskog naroda u Bosni i Hercegovini i Federaciji.
Dakako, ukrupnjavanje kantona neće omogućiti radikalno poboljšanje u bilo kojoj sferi državnog organizovanja ili društvenog djelovanja. Ono će biti korisno zbog toga što će pojednostaviti i pojeftiniti državni aparat i, što je još važnije, barem za neko vrijeme staviti u drugi plan ideju o „hrvatskom“ entitetu. U ovakvim političkim prilikama, ni to nije zanemarljivo.
