I SANKCIJE SUDU, NE SANKCIJE SUDA!?
Početkom 2025. godine, prije nego je predsjednik Donald Trump formalno preuzeo dužnost prvog čovjeka američke administracije, u medijima širom planete, pojavila su se špekulisanja o tome kako će novoizabrani predsjednik „sankcionisati“ Međunarodni krivični sud (MKS). Ustvari, on je „uspostavio sankcije“ prema nekim uposlenicima (djelatnicima) suda, što je u okviru njegovog mandata, ali sudu kao instituciji, u ovom slučaju instituciji međunarodnog krivičnog pravosuđa, pojedinac, makar on bio i šef države, ne može uvesti nikakve sankcije, pa je diskusija o tom scenariju potpuno bespredmetna. Pravno je pitanje i da li država kao subjekt međunarodnog prava može uvesti sankcije sudu?! Naravno, ovdje se radi o igri riječima: pojedinac je američki predsjednik koji, u ime države čiji je predsjednik, uvodi „sankcije“ međunarodnom krivičnom sudu. Trumpove „sankcije“, de facto i de jure, usmjerene su protiv uposlenika suda koji rade na istragama koje se odnose na državljane SAD ili državljane američkih saveznika. Predsjednik Trump je izdao tzv. izvršnu naredbu (executive order) 6. februara kojom se odobrava zamrzavanje imovine i zabranjuje ulazak u SAD zvaničnicima MKS-a i drugima koji podržavaju rad suda. Na zvaničnom web-site-u Bijele kuće, u engleskom izvorniku predsjednikove izvršne naredbe stoji da se njome „nameću sankcije Međunarodnom krivičnom sudu“. Jesu li ove „sankcije“ opravdane, postoji li osnova da ih se smatra legalnim i legitimnim, drugi je set pitanja koja ovim putem ne razmatramo, ali je sasvim jasno da su one itekako djelotvorne. Svakako, u sličnom kontekstu, treba pomenuti fenomen američkih „crnih listi“ na koje vodeće figure američke politike upisuju lica koja obitavaju širom Planete, a koja su, prema mišljenju SAD, iz nekog razloga „zaslužila“ da budu na tim listama, čime ima se potpuno niječu ili sužavaju pojedina njihova prava. Dakle, sem terminološke, postoji i suštinska (sadržajna) nejasnoća: naime, sankcije izriče sud, a u ovom slučaju se radi o jasnom ometanju vršenja nadležnosti međunarodnog suda.
I prije ove akcije predsjednika Trumpa, zvanični Washington je bio dominantno uzdržan prema ovoj instituciji. Američki zvaničnici prvobitno podržavali osnivanje MKS, pa je administracija Billa Clintona intenzivno učestvovala u pregovorima u Ujedinjenim nacijama o Rimskom statutu kojim je trebao biti osnovan MKS. Tokom održavanja Rimske konferencije sredinom 1998. godine – o kojoj će biti riječi u tekstu – Clintonova administracija se usprotivila konačnom nacrtu sporazuma (Statuta) zbog zabrinutosti da bi tužilac imao nekontrolisanu moć uključujući i politizaciju krivičnog gonjenja američkih vojnih lica i zvaničnika (političara). Osim SAD, protiv usvajanja Statuta glasali su Kina, Irak, Izrael, Libija, Katar i Jemen. Predsjednik Clinton će docnije ovlastiti američkog ambasadora za pitanja ratnih zločina Davida Scheffera da potpiše Rimski statut, uz rezervu da se dokument ne šalje Senatu na ratifikaciju dok se ne otklone sporne odredbe na koje su se odnosile američke primjedbe. Nakon što je Statut potpisan, slijedeći američki predsjednik George W. Bush povukao je potpis SAD sa Rimskog statuta 2002. godine. Bušova administracija se snažno protivila MKS-u i bilo kakvom ograničavanju suvereniteta SAD u krivičnom pravosuđu, čak zaprijetivši 2002. da će povući svoje trupe iz snaga UN u BiH ukoliko im se ne omogući imunitet od krivičnog gonjenja od strane ovog međunarodnog suda. Savjet bezbjednosti UN je jula mjeseca 2002. prihvatio kompromis koji je američkim trupama dao godišnje izuzeće od krivičnog gonjenja – koje se obnavlja svake godine. Ovakav razvoj događaja pokazuje da je međunarodno pravo „izuzeto“ od primjene kada je to u interesu tzv. „velikih sila“. Ostaje da se vidi krivičnopravni rasplet međunarodnog sukoba u Ukrajini i Palestini. Savet bezbjednosti je, na inicijativu tadašnjeg generalnog sekretara UN Kofija Annana, odbio da obnovi ovo izuzeće u junu 2004, nakon što su slike američkih trupa koje zlostavljaju iračke zatvorenike izazvale nepodijeljenu osudu civilizovanog svijeta. Američki Kongres će poslije usvojiti Zakon o zaštiti američkih dužnosnika, koji je izričito tražio od američke administracije da prekine finansijsku pomoć onim zemljama članicima Statuta koje bi pristale na ekstradiciju američkih državljana Međunarodnom krivičnom sudu. Isti zakon ovlastio je predsjednika da upotrebi sva sredstva neophodna za oslobađanje američkih državljana koje je pritvorio MKS.
Objektivan pristup ovoj materiji svakako mora navesti i činjenicu da je zvanični Washington u nekoliko navrata podržao napore MKS. Bushova administracija je 2005. dozvolila Savjetu bezbjednosti da uputi predmet Darfur MKS-u na razmatranje, a kasnije je ponudila pomoć u istrazi suda, što su relevantni međunarodni pravnički krugovi vidjeli kao ublažavanje ranijih krutih stavova SAD. Administracija Baracka Obame je 2011. godine glasala u Savjetu bezbjednosti da MKS provede istragu navoda o zločinima u Libiji. U vrijeme administracije Joea Bidena SAD su bile nešto kooperativnije po pitanju saradnje sa MKS. Štaviše, Biden je bio među svjetskim liderima koji su javno podržavali optužnicu MKS protiv ruskog predsednika Vladimira Vladimiroviča Putina, a koja se odnosila na deportaciju ukrajinske djece, tražeći od svoje administracije da dokaze o ruskim ratnim zločinima uputi MKS, ali ne i za zločine koji su počinjeni u Gazi.
Usput, ali ne i manje važno, bilo bi konstatovati da se američka administracija, evidentno je, miješa u unutrašnje stvari Bosne i Hercegovine (BiH), što je još jedan dokaz nesuverenog položaja BiH u međunarodnim odnosima, te njenog upitnog međunarodno-pravnog subjektiviteta. Ako se tome doda ničim ograničeno djelovanje Ureda Visokog predstavnika, onda je položaj BiH, kao države koja bi trebala ući u evropsku porodicu država a već više od trideset godina godina je punopravna članica OUN, gledano iz aspekta standarda i pravila međunarodnog javnog prava, neupitno bizaran i nečuven, kako u teoriji međunarodnog prava i političkog sistema, tako i u praksi. Da bi se pravilno shvatila priroda i nadležnosti stalnog Međunarodnog krivičnog suda, te njegova uloga u sistemu međunaronog krivičnog prava u savremenom svijetu, daćemo kratki prikaz njegovog nastanka i uloge u gonjenju izvršilaca međunarodnih zločina.
II IDEJA SVJETSKE PRAVDE: PRIPREMANJE STATUTA I OSNIVANJE MEĐUNARODNOG KRIVIČNOG SUDA
Prije sedamdeset godina zemlje članice novouspostavljene svjetske organizacije obavezale su se stvoriti novi sistem međunarodnog krivičnog sudovanja, ispravno uočavajući i prepoznavajući činjenicu da je formiranje stalnog međunarodnog krivičnog suda ključni element izgradnje poštovanja ljudskih prava u svjetskim okvirima.
Godine 1948. Generalna skupština Ujedinjenih naroda je zatražila od Komisije za međunarodno pravo (International Law Commission – „ILC“), da ispita uslove i mogućnosti osnivanja Međunarodnog krivičnog suda. Komisija je podnijela svoj izvještaj 1950. godine, nakon čega je Generalna skupština odlučila da formira Komitet za izradu Statuta Međunarodnog krivičnog suda. Komitet je, 1951. godine, izradio Nacrt Statuta, koji je, kao i većina sličnih prijedloga u vremenu tzv. „hladnog rata“ bio osuđen na neuspjeh, jer je naišao na sve, sem na simpatije tadašnjih vlada. Sud, naravno, nije formiran, iz dva osnovna razloga: prvi je bio taj što su se države plašile gubitka (dijela) svog suverentiteta, dok je drugi bio strah da države i njihove prominentne političke figure ne bi i same bile gonjene za vlastita (ne)djela na međunarodnoj sceni.
Ovakvo stanje potrajaće do 1989. godine kada se pitanje stalnog međunarodnog suda ponovno postavlja u Rezoluciji Generalne skupštine UN 44/39 koja traži od Komisije za međunarodno pravo da elaborira pitanje osnivanja ovakvog suda ili drugih krivičnopravnih mehanizama sa nadležnošću da gone osobe za koje postoji osnovana sumnja da su počinile zločine za koje je zabrinuta cijela međunarodna zajednica. Kao rezultat ovog zahtjeva, Komisija za međunarodno pravo je ispitala mogućnosti i predstavila set od nekoliko članova i komentara Šestom Komitetu Generalne skupštine 1993. godine. Osnivanja ad hoc tribunala za bivšu Jugoslaviju i Ruandu naknadno su podcrtala opštu potrebu i osnažile stalno prisutnu težnju i interes međunarodne zajednice za osnivanjem jednog takvog suda. Godine 1994. Komisija za međunarodno pravo je konačno izradila izmijenjeni Nacrt Statuta Međunarodnog krivičnog suda i prezentirala ga Generalnoj skupštini UN-a.
Revidirana verzija Nacrta Statuta predviđala je osnivanje stalnog međunarodnog suda posredstvom potpisivanja međunarodnog ugovora. Sud bi, formalno-pravno, trebao raditi pod „kišobranom UN-a“, odnosno biti dio ove organizacije. Predložene su slijedeće alternative: prva solucija bila je ta da sud bude sudski organ Ujedinjenih naroda, a alternativna je bila da pitanje “pravne veze” između suda i UN-a uredi sam Statut Međunarodnog krivičnog suda ili međunarodni ugovor. Zamišljeno je bilo da ovaj sud ima nadležnost prema licima, privatnim individuama, (ratione personae), čija su prava u postupku trebala biti zaštićena čitavim arsenalom procesnih garancija pravičnog postupka (fair trial). Zločini koji bi bili u nadležnosti suda definisani su međunarodnim pravom i međunarodnim ugovorima. Države bi imale mogućnost da postanu Strane ugovornice Statuta bez prenošenja jurisdikcije za bilo koji zločin osim genocida. Sud je, za razliku od nadležnosti Međunarodnog suda pravde (koji je takođe dio sistema UN a koji je osnovan Poveljom UN-a), zamišljen kao organ neobavezne nadležnosti i kao takav ne bi bio u stalnom zasjedanju.
Nacrt Statuta iz 1994. godine bio je predmet široke debate Šestog komiteta Generalne skupštine Ujedinjenih naroda tokom 1994. godine, kada je postignut sporazum o formiranju Ad hoc Komiteta za osnivanje suda. Ad hoc Komitet se sastao u aprilu i augustu 1995. godine i podnio svoj izvještaj Generalnoj skupštini na njenoj sjednici 1995. godine. Na ovoj 50-oj, jubilarnoj sjednici Generalne skupštine, odlučeno je da se formira Komitet za pripremu nacrta Statuta Stalnog međunarodnog krivičnog suda. Ovaj komitet je svoj rad završio tokom dvije sesije u martu i augustu 1996. godine i podnio svoj izvještaj Generalnoj skupštini na njenoj 51-oj sjednici 1996. godine.
Dana 17. decembra 1997. godine, Generalna skupština UN-a je usvojila Rezoluciju kojom je predviđeno da će 1998. godine biti održana velika diplomatska konferencija u svrhu finalizacije i usvajanja međunarodne konvencije o formiranju Međunarodnog krivičnog suda. Na svojoj slijedećoj sjednici, Generalna skupština je trebala poduzeti potrebne korake radi sazivanja te konferencije zakazane za juni 1998. godine i kojoj se Italija ponudila kao domaćin. U skladu sa Rezolucijom, dalji rad na izradi teksta konvencije o Međunarodnom krivičnom sudu biće okončan za sedam radnih nedelja (februar, august i decembar 1997., te mart 1998. godine) na sjednicama Komiteta za pripremu nacrta Statuta.
Tako je, nakon pedeset godina neusvojenih prijedloga, polovičnih rješenja, nedovršenih projekata i stalnog oponiranja svjetskih vlada, iznađeno rješenje, odn. minimum političke volje za formiranje stalnog Međunarodnog krivičnog suda.
III BORBA PROTIV NEKAŽNJIVOSTI ZA IZVRŠENE MEĐUNARODNE ZLOČINE – NADLEŽNOST MKS
Mogućnosti formiranja Međunarodnog krivičnog suda razmatrane su osamdesetih godina prošlog stoljeća, nakon predijeloga Generalnoj skupštini UN-a od strane latino-američkih država, predvođenih Trinidadom i Tobagom. Prijedlog je išao u smjeru osnivanja jednog takvog tijela kako bi se krivično gonili međunarodni trgovci drogom. Predmet je proslijeđen Komisiji za međunarodno pravo koja će dobiti zadatak da izradi Nacrt statuta ovog suda, koji će opet, kako će se pokazati, biti u velikoj mjeri inspirisan odredbama Statuta Haškog tribunala.
Napori ulagani u osnivanje ovog suda su kulminirali sazivanjem pomenute međunarodne konferencije, kojoj su prisustvovali predstavnici 160 država i koja je održana u Rimu od 15. juna do 17. jula 1998. godine i koja je, posljednjeg dana konferencije, usvojila Statut Međunarodnog krivičnog suda.
Inače, u teoriji međunarodnog javnog prava, formiranje međunarodnog krivičnog suda može imati različit pravni osnov. Prvi osnov (odn. način) formiranja suda bio bi posredstvom izmjena i dopuna Povelje UN, drugi bi bio posredstvom međunarodne konvencije i treći bi bio posredstvom rezolucije UN-a. Očigledno, MKS je formiran potpisivanjem međunarodne konvencije, u kojoj se navodi da se njome osniva Međunarodni krivični sud kao stalno tijelo koje ima nadležnosti za gonjenje osoba za najozbiljnije zločine koji se tiču međunarodne zajednice kao cjeline i koji je komplementaran nacionalnim (državnim) nadležnostima u krivično-pravnoj materiji.
Odnos ovoga suda prema Ujedinjenim nacijama, u formalnopravnom smislu, definisan je članom 2. Statuta, koji propisuje da će odnos ovog suda i UN biti reguliran sporazumom koji će potvrditi (ratifikovati) parlamenti država potpisnica (članica) Statuta, a koji će, u ime Suda potpisati njegov predsjednik. Sjedište suda je u Hagu, a može održavati svoje sjednice bilo gdje, kada se to pokaže potrebnim, u skladu sa odredbama Statuta. Pravni status suda uređen je tako da on ima status pravnog lica i može vršiti svoje ovlasti i nadležnosti na teritoriji bilo koje države.
Međunarodni krivični sud je nadležan za gonjenje počinilaca najozbiljnijih krivičnih djela (međunarodnih zločina) koji su takve prirode da je njihovo gonjenje od interesa za međunarodnu zajednicu kao cjelinu. Tako je MKS nadležan procesuirati zločin genocida, zločine protiv čovječnosti, ratne zločine i zločin agresije. Princip univerzalne jurisdikcije ne daje pravo niti jednoj državi da odlučuje hoće li uložiti napor da se učinioci izručei/li kazne: on traži ili izručenje ili kažnjavanje (aut dedere aut iudicare). Afirmacija ovog principa ima tendenciju izbjegavanje prakse nekažnjivosti – da zločin ne ostane nekažnjen, odnosno, da izvršioca stigne kazna (kako se to često kolokvijalno kaže da ga stigne pravda).
IV UMJESTO ZAKLJUČKA: AFIRMACIJA PRINCIPA NEPRAVA I NEJEDNAKOSTI U MEĐUNARODNIM ODNOSIMA
Ovaj kratki prikaz aktivnosti Ujedinjenih nacija u cilju stvaranja jednog novog sistema međunarodnog krivičnog sudovanja pokazuje da je, još prije sedamdeset godina, međunarodna zajednica težila utemeljenju stalnog međunarodnog krivičnog suda, kako bi se osigurala efikasna zaštita temeljnih vrijednosti na kojima počiva međunarodna zajednica i civilizovani svijet.
Kako su periodi u kojima je savremeni svijet bio pošteđen sukoba u kojima su počinjeni ratni zločini bili rijetki i kratkotrajni, potreba za jednim ovakvim stalnim sudom koji bi bio nadležan goniti i kažnjavati sva lica koja bi počinila akte kojima se ugrožava ili narušava mir i sigurnost odn. koji bi počinili ratne zločine, javila se već nakon Drugog svjetskog rata.
Ozbiljne kritike pristrasnosti koje bi mogla trpiti država (i njeni sudovi) u slučaju prihvatanja koncepta nacionalne jurisdikcije za ove zločine, bio je važan dodatni razlog formiranja jedne ovakve institucije međunarodnoga krivičnog prava, koja bi sudila pojedincima za genocid, agresiju, povrede zakona i običaja rata koje se primjenjuju u vrijeme oružanog sukoba i zločine protiv čovječnosti. Princip univerzalnosti u međunarodnom pravu, u međunarodnom krivičnom pravu znači pomenuti princip univerzalne jurisdikcije (nadležnosti), prema kome svaka država može poduzimati sve radnje po pitanju hapšenja, krivičnog gonjenja i suđenja licima koja su počinila krivična djela za čije je kažnjavanje, zbog njihove ozbiljnosti i velike društvene opasnosti, zainteresirana globalna zajednica država.
Međunarodni vojni sud u Nirnbergu (i onaj u Tokiju) bio je svojevrsna “revolucija” u smislu univerzalnog pristupa gonjenu i kažnjavanju ratnih zločina. S druge strane, iako se ne može zanijekati iznimna pravna snaga i značaj odluka Haškog tribunala i Tribunala za Ruandu, čiji rad vraća vjeru u (međunarodnu) pravdu i pravednost, osnivanje Međunarodnog krivičnog suda kao stalne institucije čini se jedinim ispravnim rješenjem. Usprkos strahu da formiranje jednog ovakvog stalnog organa znači gubitak i/li ograničenje suvereniteta država, te strahu da bi taj sud mogao procesuirati značajne političke ličnosti najvažnijih kreatora globalne politike, ipak su prevagnuli razlozi pravne prirode i sud je osnovan. Koncept njegove nadležnosti daje osnova za očekivanje da sud djeluje preventivno ali ako ustreba i represivno, u cilju suzbijanja najtežih zločina međunarodnog prava.
Političke akcije koje se poduzimaju sa ciljem ometanja rada MKS, pravno gledano, ne mogu naći vlastito opravdanje, jer, faktički, podstiču vladavinu neprava. Temeljni principi pravne države, (one koja počiva, koja je utemeljena na pravu) čiji je jedan zahtjev vladavina prava, stoji na suprotnoj strani ovakvih akcija: zakon, kao i sud, mora biti jednak za sve, prvi u primjeni drugi u pristupu. Ne bi trebalo niti smjelo biti niti pojedinaca, a na međunarodnom planu ni država, koji bi bili „iznad“ zakona, „iznad prava“ ili koji bi imali imunitet od krivičnog gonjenja i osude za međunarodne zločine koje su počinili. Ovaj posljednji paragraf, na razini je teorije i odražava disharmoniju proklamovanog i realnog, ali je i odraz savremenih civilizacijskih tekovina u oblasti primjene prava. Drugačije prakse i akcije nalaze se, neupitno, s onu stranu prava i civilizacije.