U očekivanju Općih izbora 2018. godine, gotovo smo zarobljeni u
pitanju – šta je prvo: Ustav ili Izbori? Obje teme obavezno uključuju i
presude Sejdić-Finci, Pilav, Zornić; odluke Ustavnog suda BiH; entitete;
konstitutivne; ostale; i zastrašivanje o opasnosti i/ili nemogućnosti
otvaranja ustavnih reformi u BiH. No, nerijetko ti diskursi vrlo
paušalno koriste termine ‘ustava’ i ‘građanstva’. Odgovore na to šta
uistnu jeste ustav u pravnoj teoriji, i šta uistinu jeste Ustav BiH u
bh. zbilji, te šta znači za građane i građanke izvan etničkog principa,
pitali smo doc.dr. Lejlu Balić
sa Pravnog fakulteta Univerziteta u Sarajevu. Na Pravnom fakultetu
Univerziteta u Sarajevu zaposlena je od 2002. godine, a 2016. godine
izabrana je u zvanje docentice na naučnoj oblasti Ustavno pravo. Tokom
rada na Pravnom fakultetu učestvovala je u organizaciji pravnih klinika:
“Uvod u američko pravo”, „Izbjegličko pravo“, i „Medijsko pravo“, te
objavila niz radova iz naučnih oblasti Ustavno pravo i Evropsko javno
pravo. Doc. dr. Balić u razgovoru za Inicijativu je otvorila mnoga važna
pitanja – poput koliko je reforme Ustava potrebno ali i koliko i na šta
se nastoji ograničiti; kakve posljedice na bh.društvo
i državu je ostavilo dvadestogodišnje ustavno privilegiranje etničkog
interesa; koja rješenja bi građansko (i rodno unutar istog) mogla
dovesti u Ustav.
GZUP: Na šta se misli kada se Ustav naziva
najvišim političkim i pravnim dokumentom? Šta znači ‘političko’ a šta
‘pravno’ u njegovoj hijerarhijskoj poziciji?
LB: Već na prvim časovima studentima pokušavam
približiti i pojasniti pojam i složenu prirodu ustava, ali ovo nije
prilika za predavanje, te ću se voditi stavom da izraz ustav kada se
ničim ne kvalifikuje, podrazumijeva ustav u formalnom smislu, kao pisani
pravni akt najveće pravne snage. Tako da ću u tom diskursu
komentarisati i vaše pitanje, ali ipak moram naglasiti da je pojam
ustava kompleksan i da nije sinonim za formalni ustav, jer u konačnici
postoje države koje uopšte nemaju ovakav akt.
U teoriji ustavnog prava rasprava o karakteru i pravnoj prirodi
ustava ima dugu istoriju prepunu različitih shvatanja, tumačenja i
osporavanja. Ja ću samo reći da shvatanje ustava kao istovremeno opšteg
pravnog i političkog akta preovlađuje u teoriji, uz napomenu da i među
ovakvim shvatanjima postoje značajne razlike. Izuzetak su autori koji su
dio engleske pravne tradicije, koji baš zbog specifičnost engleskog
ustava, tumače ustav kao pravni akt.
Moj stav je da se radi o jednom višedimenzionalnom pojmu, te smatram
da je M. Jovičić ispravno naveo da karakter ustava dolazi do izražaja
upravo u činjenici da je ustav istovremeno opšti pravni akt ali i
politički dokument, a iz razloga što je pravo uvijek izraz neke ideje,
politike i interesa. Slažem se da iza pravnih normi stoji određeno
poimanje društva i važnih društvenih, ekonomskih, etničkih i drugih
odnosa, ali i da ciljevi u skladu sa kojim se utvrđuju i oblikuju ove
norme u demokratskoj državi su prije svega institucionalizacija i
objektivizacija vršenja državne vlasti.
Ustav je nesporno pravni akt i najbitnije svojstvo ustava je najveća
pravna snaga ustavnih normi i najviše mjesto u hijerarhiji pravnih
akata jedne države, što ga razlikuje od zakona i i drugih pravnih
propisa. Pravni poredak jedne države i mjesto ustava u njemu, kada se
objašnjava laicima, najlakše je uporediti sa piramidom na čijem se vrhu
nalazi ustav. Ispod ustava dolaze zakoni, a u bazi piramide podzakonski
akti i drugi akti državnih institucija. Ustav je akt kojim se
postavljaju osnovi državnog, društvenog i pravnog sistema, a koji se
dalje razrađuju i kokrertizuju prije svega putem zakona, zatim
podzakonskih akata. Najveća pravna snaga ustava ogleda se u tome što je
ustav izvor ovlaštenja za najviši državni organ parlament, a na način da
je upravo ustavom utvrđena nadležnost parlamenta da donosi zakone,
često je precizirana i zakonodavna procedura, a nekad i zakoni koji se
trebaju donijeti. U pravilu, ustav je neposredni ili posredni izvor
ovlaštenja i za druge države organe. Veća pravna snaga ustava u odnosu
na druge opšte pravne akte – zakone, ogleda se i u činjenici da se
većina savremenih ustava donosi ili mijenja na poseban način, različit i
složeniji u odnosu na zakone. I konačno, najveća pravna snaga ustava
ogleda se u tome da svi zakoni i drugi niži pravni akti sadržajno moraju
biti usklađeni sa ustavom.
Kada se govori o političkoj dimenziji ustava, Jovičić određuje da ovo
svojstvo ustava govori o određenom državnom sistemu s gledišta
prošlosti, sadašnjosti i budućnosti. Mislim da se upravo na Ustavu BiH
može praktično analizirati ovakvo razmišljanje. Strukturu Ustava BiH
(Aneksa IV Dejtonskog mirovnog sporazuma) čine tri cjeline: Preambula,
normativnio dio i aneksi. O organizaciji i sadržaju pojedinih ustavnih
odredbi moglo bi se mnogo toga reći, ali sada ne želim da skrećem sa
teme. Pokušaću se osvrnuti na jedan politički cilj ustavotvoraca, koji
se uvodi Preambulom, a u skladu sa kojim odredbe normativnog dijela
ustava provode bazični princip organizacije državne vlasti, a to je
etnički princip. Naime, u uporednom pravu kod država čiji ustavi počinju
preambulom, upravo se u tom dijelu ustava može prepoznati karakter
ustava kao ideološkog, političkog dokumenta, dok je normativni dio
uglavnom pravni izraz iznesenih političkih ideja.
Čitajući Preambulu Ustava BiH, i za osobu koja ne zna šta je
prethodilo i u kojim je okolnostima donesen, lako je dokučiti da se radi
o Ustavu koji ima za cilj da zaustavi sukobe. Naravno, svi oni koji
imaju bazično predznanje, znaju da ovaj Ustav nikako nije izraz volje
konstitutivnih naroda ili građana, već kao što precizira prof. Šarčević
političkih potreba zapada i pragmatičan kompromis Hrvatske, Srbije i
rukovodstva Stranke demokratske akcije.
Radi se o dokumentu koji između ostaloga, ima za cilj da dekonstruira
građansko društvo u BiH, te da uspostavi konstitutivne narode kao
legitimacionu bazu državne vlasti. U vezi s tim, Preambula navodi
„Bošnjaci, Hrvati i Srbi kao konstitutivni narodi (u zajednici sa
ostalim) i građani BiH utvrđuju Ustav BiH“. Neko može argumentirati da
je i apstraktni građanin naveden uz konstitutivne narode, kao i da se
Ustavom garantuje visok stepen zaštite individualnih i prava sloboda
(Član II i Aneks I). Međutim, ako politički aspekt Ustava razumijemo kao
utvrđivanje budućih ciljeva zajedničkog života i pravne pozicije
pojedinca, čitajući normativni dio Ustava, jasno je da nema budućnosti
izvan etničke demokratije, a da je apstraktnog građanina zamijenio
konstitutivni narod. Organizacija državne vlasti slijedi prevashodno
etnički princip prilikom formiranja Predsjedništva, Doma naroda, i svih
imenovanih na položaje u institucijama BiH. Pa čak i u slučaju Ustavnog
suda, gdje to nije formalno definisano, sastav je dosada slijedio
etnički princip. Stoga kada govorim o Ustavu BiH kao najvišem političkom
aktu, kao izrazu jedne ideologije i interesa, ne mogu reći ništa novo
što već nije u svojim radovima istakao prof. Šarčević „da se etnički
interes stavlja iznad svih drugih i iz državne vlasti isključuje čitavu
skalu različitih interesa, koji ne polaze od etnikuma, ali predstavljaju
legitimne razloge političkog udruživanja“. Ustavna rješenja
privilegiraju nacionalne političke partije, koje se pozicioniraju kao
jedini legitimni predstavnici konstitutivnih naroda i izbori se svode na
izbore unutar svakog konstitutivnog naroda. Nakon dvadeset godina
ovakvog Ustava, kao rezultat imamo da, uz izuzetke, i civilno društvo
djeluje unutar tri etničke zajednice ili se prilagođava etničkom
principu, a time i građansko društvo nestaje.
GZUP: Koga obavezuje ustav? Izvor prava i obaveza – za koga i kako?
LB: Ponavljam se, ali ustav se prije svega mora
poimati kao opšti pravni akt, a jedno od osnovnih obilježja kao opšteg
pravnog akata uz imperativnosti su apstraktnost, uopštenost i načelnost
ustavnih odredbi. Ustav je dokument koji treba da postavi osnove
državnog uređenja i pravnog sistema, te se bez obzira na detaljnost
pojedinih ustava, ograničava na postavljanje okvira u kojem će se kroz
zakone i niže pravne akte razraditi i konkretizovati ustavne odredbe, a
time i ostvariti ciljevi ustava. Dakle, ustav se prevashodno obraća
zakonodavnom tijelu, ali i svim drugim nosiocima javnih ovlasti na
različitim nivoima ovisno o njihovim nadležnostima, koji kroz svoj rad
treba da osiguraju efikasnu i funkcionalnu državu. Uopšteno govoreći,
najveći dio zakona donosi se bez izričite ustavne odredbe, jednostavno
jer je donošenje zakona utvrđeno kao nadležnost zakonodavnog tijela u
cilju regulacije važnih društvenih odnosa. Kada govorimo o BiH, utvrđeno
je da je Parlamentarna skupština, između ostalog, nadležna za donošenje
zakona potrebnih za provođenje odluka Predsjedništva, kao i za vršenje
funkcija Skupštine u skladu sa Ustavom. Jedini zakon za koji Ustav
izričito utvrđuje obavezu da ga donese Parlamentarna skupština je
Izborni zakon. Ipak svjedocimo smo, da se rad Parlamentarne skupštine
veoma često opstruira nedolaskom zastupnika na sjednice. Kao što znate,
nakon odluke Ustavog suda BiH povodom apelacije Bože Ljubića, neophodno
je pristupiti izmjenama Izbornog zakona, a ni u tom pravcu nije
napravljen još nijedan ozbiljan korak. Vezano za prijedloge pojedinih
stranaka o unapređenju tehničkog aspekta provođenja izbornog procesa,
Dom naroda BiH nije održao sjednicu radi nedostatka kvoruma. Cilj
predloženih mjera je sprečavanje izbornih prevara, što je valjda javni
interes, ali to pojedini delegati Doma naroda izgleda ne smatraju
prioritetom. Toliko je toga rečeno i napisano o presudi Evopskog suda
„Sejdić-Finci protiv BiH“, prošlo je skoro devet godina, a Parlamentarna
skupština koja jedina ima institucionalne ovlasti i mehanizme da
osigura provođenje ove presude, nije napravila nijedan ozbiljan korak u
tom pravcu. Ne bih dalje komentarisala, da izbjegnem politikanstvo.
Na kraju da dodam, sasvim je jasno da ustavne odredbe u pravilu
indirektno, a nekada i direktno obavezuju i građane, političke stranke,
privredna društva, nevladine organizacije, odnosno sva pravna i fizička
lica unutar državnog sistema.
GZUP: Ljudska prava i slobode su normativni dio Ustava BiH, no kako to funkcionira u praksi?
LB: Ustavne norme kojima se uređuju slobode, prava i
dužnosti čovjeka i građanina faktički oblikuju okvir i temeljna načela
cjeline pravnog sistema određene države i osnovicu njegovog sadržaja.
Ranije sam napisala da Ustav BiH predviđa širok katalog i visok stepen
zaštite ljudskih prava i sloboda. Počevši od Preambule koja se poziva na
vrijednosti ljudskog dostojanstva, slobode i jednakosti koje su u srži
ideje ljudskih prava i sloboda. Član II Ustava BiH kompletan je posvećen
ljudskim pravima i slobodama, te utvrđuje da se Evropska konvencija za
zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda direktno primjenjuje u Bosni i
Hercegovini i ima nadzakonsku snagu, a Aneksom I je navedeno još 15
međunarodnih sporazuma o ljudskim pravima i humanitarnim pravima koje se
BiH obavezala poštovati. Ustavom je posebno utvrđeno da ne samo
institucije BiH, već svi sudovi, ustanove, organi vlasti, organi kojim
posredno rukovode entiteti ili koji djeluju unutar entiteta primjenjuju
prava i slobode garantovane Evropskom konvencijom i u njenim
protokolima. Ipak izvan formalnih garancija ne postoje nikakvi državni
mehanizmi za stvarnu zaštitu ljudskih prava na nivou cijele države, oni
su dominantno pozicionirani na entiteskom nivou. Institucija ombudsmana
BiH (također formirana u skladu sa etničkim principom) koja djeluje na
državnom nivou nije pokazala značajnije rezultate u zaštiti ljudskih
prava, pa čak i ne koristi sve raspoložive ovlasti (dijelom iz
objektivnih razloga preopterećenost, manjka kadra i kapaciteta).
Faktički apelaciona nadležnost Ustavnog suda u slučaju kršenja ljudskih
prava i sloboda predviđenih ustavom je jedini konkretniji oblik zaštite
ljudskih prava na državnom nivou, što je nedovoljno, jer ni u uporednom
pravu ustavni sudovi nemaju primarnu nadležnost da nadziru zaštitu
ljudskih prava i sloboda. Adekvatna zaštita može se osigurati samo kroz
jedinstven sistem pravosuđa koji počinje sa nižim sudovima i završava na
vrhovnom sudu, a kojeg BiH nema.
Jasno je svima da godišnji izvještaji o stanju ljudskih prava koje
podnose međunarodne organizacije i nevladin sektor, konstantno
upozoravaju da zaštita ljudskih prava u BiH nije na odgovarajućem nivou,
posebno su ugrožene medijske slobode, LGBT populacija, manjiske grupe,
osobe treće dobi, žene…Moram spomenuti i nizak nivo ostvarenja
ekonomskih i socijalnih prava koji pogađa sve kategorije stanovništva i
visok stepen siromaštva, ali i da svi oni koji su ugroženi, a mislim da
se radi o značajnom broju, imaju biračko pravo.
GZUP: Koliko je Ustav BiH otvoren za građanske
inicijative? U sve češćem (političkom diskursu) spominjanja izmjena
Ustava i dalje se problematiziraju samo određene teme (poput presuda
Evropskog suda za ljudska prava ili aktuelnog Izbornog zakona) pa ipak –
možemo li imati izmjene Ustava i u drugim oblastima/pitanjima koje
građani i građanke identificiraju kao potrebne?
LB: Izmjene Ustava i Izbornog zakona, koje ste
spomenuli u fokusu su javnosti jer su nužne za proces pridruživanja
Evropskoj uniji i atraktivna tema za stranačka nadmudrivanja. Ipak, mora
se naglasiti da se rješavanje ova dva sporna pitanja, kao i niza drugih
neimplementiranih odluka Ustavnog suda važno radi vladavine prava i
pravne sigurnosti, kao bitnih načela bez čije realizacije nema
demokratske i pravne države.
Slažem se sa Vama, da je pogrešno da sav fokus javnosti bude usmjeren
na ova dva akta, izmjene Ustava, kao i da se poboljšanja postojećih i
donošenje novih zakona moraju se gledati u širem kontekstu. Čini mi se
da kod nas dominira razmišljanje, sve ili ništa. Tačnije, da nosioci
političkih ovlasti uvijek razmišljaju o paketu zakona ili mjera, te da
odbacuju dobre inicijative nevladinog sektora jer ima „prečih poslova“.
Tako da ne vidimo nikakav pomak i polako sve obuzima jedna apatija. Zato
mislim da bi izmjena Ustava u pravcu uvođenja građanske inicijative
bila dobar mehanizam da se neka pitanja ipak pokrenu, da građani nešto
zaista mogu promijeniti. Građanska inicijativa može biti ozbiljno
sredstvo da građani usmjere određene političke procese u skladu sa
svojim interesima i potrebama, naravno uz odgovarajuću pravnu regulaciju
i u skladu sa Ustavom. Evropska unija je u cilju jačanje demokratskog
legitimiteta i približavanja građana Uniji uvela građansku inicijativu
koju mora podržati milion građana Unije da bi je Komisija uzela u
razmatranje. Ne vidim razlog zašto bi to bilo nezamislivo i u BiH.
Ustav BiH ne poznaje građansku inicijativu niti referendum kao
mehanizam direktne demokratije. Međutim, Poslovnik Predstavničkog doma
PSBiH predviđa da građani mogu podnijeti inicijative za izmjene i dopune
zakona (ne i za donošenje zakona) ovlaštenim predlagačima, također na
više mjesta se spominje obaveza zastupnika i različitih komisija da
sarađuju sa građanima. Ne znam kako to u praksi funkcioniše, da li su
nevladine organizacije ili neformalne grupe građana djelovale u ovom
pravcu, ali treba iskoristiti svaku priliku. Potrebno je insistirati na
kontinuiranoj interakciji sa zastupnicima i klubovima, u cilju da
građanske inicijative koje su dio određenog projekta i koje se
prezentuju u krugu najčešće istomišljenika, dođu i na dnevni red
parlamentarnih domova.
GZUP: Ravnopravnost polova traži određene
garancije – možemo li ih zahtijevati i u Ustavu BiH? Da li rodno
osjetljiv jezik, afirmativne mjere i proširen katalog prava mogu
utemeljiti ustavnu kategoriju ‘građanke’?
LB: Što se tiče ustavne zaštite ravnopravnosti
spolova mislim da u formalnom smislu Ustav, Evropska konvencija kao i
dio međunarodnih sporazuma iz Aneksa I pružaju dovoljan stepen
garancija. Izborni zakon poznaje mehanizam kojim se pokušava osigurati
učešće žena u politici, žene imaju zagarantovano mjesto na izbornim
listama, ali mali procenat žena bude izabran. Budući da imamo otvorene
liste, muški kandidati dobiju veću podršku jer i muškarci i žene
dominantno glasaju za muškarce. Zašto? Ne znam. Jedno od rješenja ovog
problema je uvesti zatvorene liste, te na taj način osigurati kvote za
žene, ali stvarno ne mogu reći da li je to pravo rješenje.
Problem je svijest ljudi i mislim da se na tome mora raditi. Na
časovima studentima podijelim dva razmišljanja o uključivanju žena u
politiku, jedno je engleskog parlamentarca prije 150 godina, a drugo
jednog domaćeg visokog dužnosnika. Porazno je da se ne razlikuju. Stoga
mislim da posebno naglašavanje ravnopravnosti spolova u Ustavu neće
pružiti neku posebnu zaštitu, jer u formalnom smislu ona je na najvišem
nivou. Mnogo je važnije djelovati na zakonodavstvo, kojim se načelne
ustavne odredbe razrađuju i omogućavaju da se ta ravnopravnost zaista i
realizuje, osigurati da se kroz formalno školovanje djeca ne uče rodnim
stereotipima, da se ne govori o muškim i ženskim poslovima, interesima,
raditi na prevenciji seksualnog uznemiravanja, razvijati svijest o
problemu nasilja nad ženama i sl. Evropska unija je donijela direktivu
prema kojoj će sve države članice morati uvesti obavezan roditeljski
dopust i za očeve, u našem društvu ovakva inicijativa bila bi ismijana, a
možda čak i smatrana skandaloznom.
Kad čitam svoje ranije odgovore vidim da i ja koristim „rodno
neosjetljiv jezik“, naime pojam građani sam mnogo puta ponovila uvijek u
muškom rodu i mislim da griješim. Na času sa studentima sam razgovarala
nosiocima izvršne vlasti, stalno smo koristili pojmove premijer,
predsjednik, monarh, a onda sam primijetila da govorimo o premijerkama
Teresi May i Angeli Merkel, predsjednici Kolindi Grabar Kitarović i
kraljici Elizabeti. U vezi s tim, podržavam ideju djelovanja u pravcu da
se formalno pokrene inicijativa uvođenja rodno-odgovornog jezika u
Ustav, možda iskoristiti poslovničke odredbe i preko zastupnica ući u
Parlament sa konkretnim prijedlogom. Dakle, slažem se da je jezik
pitanje i odraz moći i da bi trebalo uvesti rodno-odgovoran jezik, evo
ja obećajem da ću se truditi da ga koristim.
Intervju vodila za Inicijativu Građanke za ustavne promjene: Lejla Gačanica