14. decembra ove godine bit će obilježena 21 godina od potpisivanja Dejtonskog sporazuma i okončanja ratnih sukoba u BiH. Anex IV tog sporazuma, odnosno Ustav post-dejtonske BiH uspostavio je ustavno – pravni okvir za funkcionisanje države i njenih entiteta. Najvažniji članovi tog Ustava regulišu kontinuitet postojanja BiH, uspostavu institucija države, podjelu nadležnosti između države i dva entiteta te primjenu međunarodnih pravnih akata (sporazuma) u ustavno – pravnom sistemu BiH.
Nadležnosti države su definisane članom III.1 Ustava BiH (vanjska politika, carinska politika vanjskotrgovinska politika, monetarna politika, finansiranje institucija i plaćanje međunarodnih obaveza, politika useljavanja, imigracije i azil, provođenje međunarodnih i međuentitetskih krivičnih propisa, uspostavljanje i funkcionisanje zajedničkih međunarodnih komunikacija, regulisanje međuentitetskog transporta i kontrola vazdušnog prometa) a institucije za vršenje tih nadležnosti definisane su članovima IV, V, VI i VII (Parlamentarna Skupština, Predsjedništvo, Vijeće ministara, Ustavni sud i Centralna banka). Sve ostale nadležnosti pripadaju entitetima u skladu sa članom III.3. To je u momentu okončanja političkih pregovora u Dejtonu bio maksimum koji je postignut za nastavak funkcionisanja BiH kao države.
Kao posebna ad hoc međunarodna institucija uspostavljen je Ured Visokog predstavnika u BiH (OHR) sa ovlastima nadgledanja civilne implementacije sporazuma. Na taj način u BiH je uvedena specifična vrsta protektorata međunarodne zajednice na osnovu pretpostavke da je potreban određeni period za uspostavljanje institucija države i njihov rad u punom kapacitetu u skladu sa propisanim nadležnostima. Dejtonski sporazum je okončao rat u BiH ali njen Ustav koji je dio tog međunarodnog sporazuma nije omogućio pun ustavno pravni kapacitet za funkcionisanje BiH kao moderne države i subjekta međunarodnog prava. Može se konstatovati da to i nije bio cilj u momentu njegovog zaključivanja jer je u članu III.5 predviđeno da entiteti sporazumom (u skladu sa iskazanom političkom voljom) mogu prenijeti određene nadležnosti na državni nivo i uspostaviti institucije za njihovo provođenje. Tu mogućnost domaći politički subjekti nisu ostvarili.
Već u početnim godinama provođenja Dejtonskog sporazuma postaje jasno da Ustavom propisane nadležnosti države ne omogućavaju njeno funkcionisanje niti daljnji napredak. Izabrani politički predstavnici ne mogu postići konsenzus o zajedničkim pravcima razvoja već nastavljaju sa provođenjem suprotstavljenih nacionalnih politika. Zbog toga je Visoki predstavnik nametnuo niz odluka i zakona kojima su, između ostalog, određene nadležnosti prenesene sa nivoa entiteta na državni nivo a uspostavljene su i nove državne institucije za provođenje tih nadležnosti. U pravilu ove odluke su nailazile na protivljenje entiteta Republike Srpske i politički predstavnici izabrani u tom entitetu su smatrali da se tim odlukama derogiraju nadležnosti oba entiteta sa hipotetičkim krajnjim ciljem njihovog ukidanja. Međutim, u prvih deset godina provođenja Dejtonskog sporazuma međunarodna zajednica je imala dovoljan konsenzus u političkom pristupu u BiH pa su i vršioci funkcije Visokog predstavnika djelovali u skladu sa tim konsenzusom. Zahvaljujući odlukama Visokog predstavnika BiH je i ostvarila napredak u razvoju i jačanju države i njenih institucija. Jedini cilj oko kojeg su se makar deklaratorno složili domaći politički predstavnici je integracija BiH u EU.
Od 2006. godine i propasti tzv. Aprilskog paketa ustavnih reformi angažman međunarodne zajednice se značajno smanjuje u BiH a samim tim i konsenzus o djelovanju Ureda Visokog predstavnika. Ured de facto nije donio nijednu značajniju odluku u ovom periodu već se sveo na posmatrača političkih prilika zadržavajući pravo, na osnovu Bonskih ovlasti, da interveniše u slučaju kršenja sporazuma. Iako BiH formalno ostvaruje napredak u procesu približavanja EU potpisivanjem Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (SSP) 2008. godine i njegovim stupanjem na snagu sedam godina nakon potpisivanja te formalnim podnošenjem aplikacije za članstvo taj napredak je prvenstveno rezultat fleksibilnog pristupa EU prema BiH u cilju ohrabrivanja domaćih političara da preduzmu neophodne reforme i rade na ispunjavanju uslova za članstvo.
Kriteriji za pristupanje EU (Kopenhaški kriteriji) su dobro poznati i države članice su provele neophodne reforme uključujući i promjene svojih ustava. Postavljeni su na sastanku Evropskoga vijeća u Kopenhagenu 1993. godine i o njima se ne može pregovarati. To su tri kiterija: politički, privredni i pravni, a podrazumijevaju: – Politički – stabilnost institucija koje osiguravaju demokratiju, vladavinu prava, poštovanje ljudskih prava i zaštitu manjina; – Privredni – postojanje funkcionalne tržišne ekonomije, sposobnost da se nosi s konkurencijskim pritiskom i tržišnim snagama unutar Unije; – Pravni – sposobnost preuzimanja obaveza članstva, uključujući privrženost ciljevima političke, ekonomske i monetarne unije te usvajanjem zajedničkih pravila, standarda i politika koji čine temelj prava EU-a („acquis communautaire“ ili pravna stečevina EU).
Nepostojanje zajedničkog i usaglašenog pristupa međunarodne zajednice u BiH koriste politički predstavnici entiteta Republika Srpska te godinama provode politiku koja onemogućava neophodne ustavne reforme koristeći postojeće pravne mehanizme za blokadu procesa. Kao rezultat takve politike BiH se nalazi o konstantnoj situaciji ustavne i političke nestabilnosti. U suštini imamo politički sukob oko viđenja budućnosti BiH sa dijametralno suprotnim ciljevima. Politički predstavnici Srba zastupaju jačanje entiteta, predstavnici Bošnjaka jačanje države, a predstavnici Hrvata traže ustavnu reformu u entitetu Federacija BiH i jačanje ustavno pravnog položaja Hrvata za koji ističu da je neravnopravan u odnosu na druga dva konstitutivna naroda. Konačni ishod provođenja ovih politika je svojevrsna pat pozicija u kojoj se BiH nalazi posljednjih deset godina.
• Niti jedna od suprotstavljenih politika nije dovoljno jaka da se nametne drugim a s druge strane sve tri tzv. nacionalne politike ne mogu ostvariti minimalan konsenzus o budućnosti države i entiteta. Takvo stanje može potrajati još dugo vremena sa teškim posljedicama za građane i narode u BiH. Za razliku od građana njihovi politički predstavnici ne osjećaju niti mogu doći u tešku situaciju obzirom na privilegije koje uživaju obavljanjem javnih funkcija.
• Svaki izborni proces u BiH obilježen je manipuliranjem emocijama građana, izazivanjem straha od potencijalnih međunacionalnih konfrontacija i mobilizacijom nacionalnih glasačkih tijela da glasaju za „zaštitnike“ njihovih nacionalnih interesa. Taj isti scenario se ponavlja u cijelom periodu od Dejtona do danas. Forsira se kontrapozicija npr. „ili entitet ili država BiH“ sa propagandom da jačanje jednog drugo isključuje. Takva politika isključivosti samo produžava nestabilnost u BiH i status quo bez fokusiranja na rješavanje egzistencijalnih problema građana i razvoj ekonomije.
I pored određenih inicijativa od strane EU za podršku reformama u BiH stvarni rezultati izostaju. Nedavno usvojeni mehanizam koordinacije (nakon pet godina od početka usaglašavanja) ilustrativno pokazuje nedostatak kompromisa i političke volje za ubrzanje procesa integracija. Iako pozitivan korak, iskustva iz prošlosti ukazuju da će ovaj, primarno tehnički mehanizam, biti prije korišten u svrhe blokade procesa i pokušaja dobijanja političkih poena nego u cilju stvarne koordinacije. Da bi bio efikasan, ovaj mehanizam bi morao sadržavati brži i jednostavniji način donošenja odluka a to nije moguće u konstelaciji političkih odnosa u BiH.
Ukoliko žele stvarni a ne formalni progres, EU i OHR bi morali sinhronizovati svoje napore i donijeti neophodne odluke koje će pomoći ubrzanju procesa integracija. Tim odlukama se ne trebaju nametati određene zabrane i ograničenja pojedinih političkih djelovanja (izuzev u slučaju ugrožavanja mira) jer bi se proizveo kontraefekat i daljnja destabilizacija prilika. Umjesto toga, potrebno je donijeti odluke za koje politički predstavnici u BiH ne mogu postići konsenzus a tim odlukama bi se snažno podržao evropski put BiH te otlonili strahovi od mogućeg raspada države odnosno od ukidanja entiteta a samim tim i manipulacije koje održavaju status quo.
U skladu sa članom III.5 Ustava BiH entiteti mogu postići sporazum o prenosu ovlasti na državu i njene institucije. Imajući u vidu suprotne političke stavove po ovom pitanju moguće rješenje bilo bi donošenje specijalnog ustavnog zakona (od strane Visokog predstavnika ukoliko domaći politički subjekti ne mogu postići saglasnost), sa istom pravnom snagom kao i Ustav BiH. Zakon bi regulisao proces integracije BiH u EU a bio bi zasnovan na minimalnom setu sljedećih principa:
• Samo BiH kao suverena država može postati članica EU
• Entiteti nastavljaju svoje postojanje u okviru ustavnog sistema u BiH sa svojim nadležnostima
• BiH mora ispuniti pristupne uslove za članstvo u EU
• Za ispunjenje uslova potrebni su amandmani na postojeće ustave u BiH koji uključuju prenos određenih nadležnosti države BiH na institucije EU kao i prenos određenih entitetskih nadležnosti na državni nivo
• Parlamenti u BiH se obavezuju na donošenje neophodnih ustavnih amandmana
Prvi cilj za donošenje ovog zakona je osiguranje bržeg i efikasnijeg procesa pristupanja sa posebnim naglaskom na jačanje postojećih te stvaranje novih institucija i prihvaćanje „acquis communautaire“. Drugi cilj je otklanjanje strahova od raspada države odnosno od ukidanja entiteta. Zakon bi podržao postojeću ustavnu strukturu i time doveo do stabilizacije političke situacije. Treći cilj je prihvaćanje neophodnih ustavnih promjena i reformi odnosno redistribucije ustavnih nadležnosti u slučajevima kada je to neophodno radi ispunjenja kriterija za članstvo što su članice EU morale učiniti (isključive nadležnosti EU). Konačno, parlamenti u BiH bi imali ustavnu obavezu da u znatno većoj mjeri aktivno i efikasno sudjeluju u procesu integracija što do sada nije bio slučaj. Usvojeni mehanizam koordinacije bi se reafirmirao ovim zakonom uz adekvatne i razumne vremenske rokove koji bi onemogućili blokiranje procesa unedogled odnosno zloupotrebu radi ostvarenja separatnih političkih ciljeva. Obzirom na nemogućnost postizanja konsenzusa domaćih političkih aktera oko prenosa ustavnih nadležnosti, zakon bi uveo posebnog arbitra za proces EU integracija sa ovlastima za donošenje odluka o konačnom tumačenju samog procesa. Tu funkciju bi vršila Evropska Komisija putem ovlasti svog specijalnog predstavnika u BiH. Drugim riječima Evropska Komisija bi donosila obavezujuće odluke u vezi tumačenja mogućeg prenosa ustavnih nadležnosti radi ispunjavanja kriterija za članstvo i usvajanja „acquis communautaire“.
Prihvaćanje ovog zakona bi bio test za sve poličke aktere u BiH odnosno njihovo stvarno opredjeljenje za pristupanje EU. BiH nema drugu alternativu i samo uz snažnu podršku međunarodne zajednice može nastaviti svoj evropski put.