U opsežnom izlaganju o ustavnopravnom položaju Bosne i Hercegovine i ulozi visokog predstavnika, pravni stručnjak Milan Blagojević iznosi stav da su bonska ovlaštenja, praksa nametanja zakona od strane OHR-a, kao i imenovanje Christiana Schmidta, u suprotnosti s Poveljom Ujedinjenih nacija, Dejtonskim mirovnim sporazumom i Ustavom BiH. Kroz niz pravnih argumenata i istorijskih primjera on tvrdi da je riječ o neustavnom presedanu, nastalom odlukom Ustavnog suda BiH iz 2000. godine, koji je stvorio pravnu osnovu koja ne postoji u Ustavu BiH.
Polazeći od činjenice da je Bosna i Hercegovina članica Ujedinjenih nacija, Blagojević podsjeća na pravnu snagu Povelje UN-a u međunarodnom pravu, kao i na najvažnije načelo međunarodnog prava – jednaku suverenost država članica UN-a.
„Povelja Ujedinjenih nacija je najviši pravni akt međunarodnog prava i to piše u konvenciji Ujedinjenih nacija o pravu međunarodnih ugovora, što je poznato kao Bečka konvencija o pravu međunarodnih ugovora… Član 2 Povelje kaže da jednaka suverenost država, suvereno znači obavezu Ujedinjenih nacija kao organizacije, a to znači i Savjeta bezbjednosti i Generalne skupštine Ujedinjenih nacija, kao i obavezu svih ostalih država članica Ujedinjenih nacija da poštuju suverenitet ostalih država, a to znači da nemaju pravo da se miješaju na bilo koji način u pitanja koja su po svojoj prirodi unutrašnja pitanja te države.“
Blagojević primjenjuje načela međunarodnog prava na konkretan primjer Bosne i Hercegovine:
“Nema ni jedna država, ni Savjet bezbjednosti, ni Generalna skupština Ujedinjenih nacija, niti ijedna druga država, ma kako moćna bila, recimo Njemačka, Francuska, bilo samostalno ili da se udruže, kao što je, recimo, Vijeće za implementaciju mira u Bosni i Hercegovini, nemaju pravo da oni kažu Bosni i Hercegovini, slušaj, ovo što mi kažemo će ti sad biti zakon ako ga ne donese tvoj parlament. Ili ovlašćujemo nekoga kao visokog predstavnika, da on to umjesto nas uradi, da nametne neki zakon i da se vi onda morate ponašati po tom njegovom zakonu.”
Govoreći o ovlastima međunarodnih tijela, čak i u kontekstu očuvanja svjetskog mira, Blagojević ističe:
„Povelja Ujedinjenih nacija u Članu 78 propisuje da sistem starateljstva, dakle međunarodne civilne uprave, ne može biti uveden prema bilo kojoj državi članici Ujedinjenih nacija, bez obzira na situaciju. I treće, u Članu 24 Stav 2 Povelje Ujedinjenih nacija je propisano da čak i Savjet bezbjednosti, čak i kad vrši svoju funkciju čuvanja svjetskog mira, mora tu funkciju da obavlja uz poštovanje ovog imperativnog načela suverenosti. Dakle, ni Savjet bezbjednosti, čak i kad obavlja funkciju čuvanja mira u smislu Poglavlja 7 Povelje Ujedinjenih nacija, nema pravo da kaže, recimo u Bosni i Hercegovini, ‘slušaj, Bosno i Hercegovino, evo, ja ti sad dajem ovaj zakon’, ili evo, ‘ja sam saglasan kao Savjet bezbjednosti da Kristijan Šmit ili Valentin Incko može da nameće zakon’.”
Blagojević tvrdi da Dejtonski mirovni sporazum ne predviđa uspostavljanje međunarodne civilne uprave u Bosni i Hercegovini:
„Dejtonskim mirovnim sporazumom nigdje, ni jednim slovom, pa ni Ustavom Bosne i Hercegovine, Aneksom 4 Sporazuma, nije dato pravo bilo kome da uvede međunarodnu civilnu upravu u Bosni i Hercegovini. Zašto? Pa zato što to zabranjuje Povelja Ujedinjenih nacija. Stoga, ni u Aneksu 10 Dejtonskog mirovnog sporazuma, recimo u engleskoj verziji, u članu 5, nije dato visokom predstavniku pravo da vlada i upravlja Bosnom i Hercegovinom. Nemate riječi ‘vladati’ ili ‘upravljati’, jer samo te riječi daju pravo da se nameću i zakoni. Ne može to ni biti rečeno zato što se radi o Bosni i Hercegovini kao državi, članici Ujedinjenih nacija — da je kojim slučajem u Aneksu 10 rečeno da OHR može da vlada ili upravlja, time bi se povrijedila Povelja UN-a i suverenitet Bosne i Hercegovine.“
Dodaje i da ovlasti visokog predstavnika treba tumačiti znatno užim:
„Dakle, interpretirati, tumačiti, ne znači vladati, nego samo protumačiti smisao i značenje neke riječi u Aneksu 10 i ništa više. Ajde sada malo logike uključimo u ovo: da piše u Aneksu 10 ili u nekoj od rezolucija Savjeta bezbjednosti UN-a da visoki predstavnik može vladati Bosnom i Hercegovinom, zašto bi Vijeće za implementaciju mira donosilo bonske zaključke u decembru 1997. godine?“
Blagojević daje i svoje viđenje statusa Vijeća za implementaciju mira:
„A šta je Vijeće za implementaciju mira? Pa to je ništa drugo do neformalna skupina država, članica Ujedinjenih nacija, koje prema Povelji Ujedinjenih nacija moraju da poštuju suverenitet Bosne i Hercegovine. To znači da ni one nemaju pravo da ovlaste nekoga, u ovom slučaju visokog predstavnika, da on može da donosi odluke kako smatra, to jest da vlada”, kaže ovaj pravni stručnjak, opisujući kako je, prema njegovom mišljenju, došlo do toga da visoki predstavnik počne donositi zakone u BiH:
„Ali kako smo došli od toga da ne može da vlada do toga da donosi zakone i nameće rješenja? Pa došli smo kroz jedan apsurd. U Ustavu Bosne i Hercegovine, u članu 6, expressis verbis je propisano da je Ustavni sud dužan da podrži taj Ustav. U članu 3.3.b piše da sastavni dio pravnog poretka čine opšta načela međunarodnog prava. Time je Ustav rekao da sastavni dio pravnog poretka Bosne i Hercegovine čini i načelo suverenosti BiH kao države, što znači da niko ne može nametati Bosni i Hercegovini zakone — to mogu činiti samo njene državne institucije. I drugo, opštim imperativnim načelom međunarodnog prava je i Član 78 Povelje Ujedinjenih nacija, koji zabranjuje da se nad bilo kojom državom, dakle i Bosnom i Hercegovinom kao članicom UN-a, uspostavi protektorat u bilo kom obliku, pa i od strane OHR-a. Međutim, kada je Volfgang Petrič, 2000. godine, nametnuo zakon o državnoj graničnoj službi Bosne i Hercegovine i osnovao državnu graničnu službu BH, tad se prvi put postavilo pitanje pred Ustavnim sudom BH ima li OHR nadležnost da nameće zakon. I u novembru 2000. godine Ustavni sud Bosni i Hercegovine je donio odluku kojom je prekršio Ustav Bosni i Hercegovine.”
Blagojević objašnjava kako je, prema njegovom mišljenju, Ustavni sud BiH u toj odluci stvorio nepostojeću ustavnu normu:
„Obrazloženja te odluke Ustavnog suda BiH, to je prva početna odluka, zasnivaju se na tzv. funkcionalnoj dualnosti, pri čemu Ustavni sud izmišlja normu koje nema u Ustavu BiH, nego je sam stvara i onda po njoj sudi, što je suprotno Ustavu. Po teoriji funkcionalne dualnosti, kako je obrazložio Ustavni sud, vlast jednog sistema — to je OHR — interveniše u pravni poredak drugog sistema i time substituiše institucije tog drugog sistema. Stoga se, kako stoji u odluci Ustavnog suda, mora uzeti da je taj zakon OHR-a po svojoj navodnoj prirodi zakon Bosne i Hercegovine.“
Oštro kritikuje posljedice odluke Ustavnog suda BiH iz 2000. godine:
„To je situacija zbog koje bi, da ima države, te sudije bile promptno razriješene dužnosti, pohapšene i procesuirane za tešku zloupotrebu službenog položaja, jer su time, umjesto da podrže i štite Ustav Bosne i Hercegovine i svoju državu, povrijedile Ustav Bosne i Hercegovine. Omogućile su na taj način OHR-u da radi nešto što OHR ne smije da radi ni po Povelji Ujedinjenih nacija, ni po Dejtonskom mirovnom sporazumu, a pogotovo ne po Ustavu Bosne i Hercegovine. Od tada svi sudovi, pa i u ovoj presudi protiv Dodika, ne mogu nigdje navesti da OHR, odnosno Schmidt, ima pravo — bilo po Povelji UN-a, bilo po konkretnim članovima Ustava BiH ili Dejtonskog sporazuma — da nametne krivični zakon, odnosno krivično djelo neizvršenja odluka visokog predstavnika.“
On tvrdi da se i presuda protiv Dodika temelji na pogrešnoj sudskoj praksi uspostavljenoj 2000. godine:
„Ne mogu to navesti ni u jednom članu zato što je to zabranjeno bilo kojim od tih propisa. Pa se onda pozivaju na odluke Ustavnog suda, počevši od one prve iz novembra 2000, pa još nekoliko u kojima je Ustavni sud BiH kršio Ustav i ponavljao ono što je napisao u toj prvoj odluci. Eto, dakle, pošto se i ova osuđujuća presuda Dodiku temelji ne na Ustavu, nego na onome što je rekao Ustavni sud BiH 2000. godine, po tome je i donijeta presuda Dodiku. Ona je, zbog ovih razloga, težak poraz i za Ustav Bosne i Hercegovine, i za državu Bosnu i Hercegovinu, i za vladavinu prava. Ovdje je uspostavljena naopaka, suprotna Ustavu BiH praksa, koju su, zamislite apsurda, uspostavili sudovi — praksa po kojoj OHR navodno može da nameće zakone, iako je to najstrože zabranjeno i Ustavom BiH, i Dejtonskim mirovnim sporazumom, i Poveljom Ujedinjenih nacija.“
Blagojević osporava tvrdnju da Vijeće za implementaciju mira može ovlastiti OHR da nameće zakone u BiH:
„I onda kažu oni u praksi: ‘Evo, mi smo rekli da može’, pa tvrde da Vijeće za implementaciju mira — dakle, skup nekih država koje su jednako države na svojoj teritoriji kao što je i Bosna i Hercegovina na svojoj — može da ovlasti OHR da to radi. Pri tome zaboravljaju da i Bečka konvencija o pravu međunarodnih ugovora, a bonski zaključci su po svojoj pravnoj prirodi zapravo ugovor između tih država o stavljanju Bosne i Hercegovine pod međunarodnu civilnu upravu, krši Povelju Ujedinjenih nacija, član 78, koji zabranjuje da se bilo koja država, pa i Bosna i Hercegovina, stavi pod međunarodnu civilnu upravu — pa ni pod upravu tih država članica Vijeća za implementaciju mira. To zabranjuje i Ustav Bosne i Hercegovine, član 3.3.b, propisujući da opšta načela međunarodnog prava čine sastavni dio pravnog poretka. Time Ustav BiH jasno kaže da je zabranjeno da nad Bosnom i Hercegovinom vlada bilo ko izvana, te da vlast mogu vršiti samo institucije BiH. Ali praksa sudova je teško kršenje Ustava BiH i zbog toga sam očekivao da će i ova presuda Dodiku biti ovakva kakva jeste — jer bi, u suprotnom, Sud BiH morao priznati da je sve što je do sada radio bilo neustavno, kao što i jeste. Sve što su do sada radili, prihvatajući odluke OHR-a kao zakone, u svojoj je suštini neustavno. A kako sada priznati sopstvenu tako tešku, neoprostivu grešku?”
Je li Kristijan Šmit visoki predstavnik ili turista?
“Muka mi je od te riječi turista, to je toliko ridikulozno, mom uhu neprihvatljivo, tako da ja njega ne bih zvao turistom, ali on nije ni visoki predstavnik. On je samo Kristijan Šmit ili gospodin Kristijan Šmit. I ništa više od toga. Zašto nije visoki predstavnik? Pa vidite, Aneks 10 Dejtonskog sporazuma već u Članu 1 kaže da strane potpisnice toga aneksa ugovora, a to su, ne zaboravimo, Bosna i Hercegovina, Republika Srpska i Federacija Bosne i Hercegovine, niko izvan njih, pozivaju da bude imenovan visoki predstavnik u skladu sa relevantnom rezolucijom Savjeta bezbjednosti UN-a. Dakle, iz toga proizlazi da svaki put kad se imenuje neki novi visoki predstavnik umjesto dotadašnjeg, mora biti to ozvaničeno relevantnom rezolucijom Savjeta bezbjednosti UN-a. Bez te rezolucije, ta osoba se ne može zvati visokim predstavnikom i zbog tih razloga Kristijan Šmit nije visoki predstavnik”, kaže Blagojević.
Kompleksna pravna slika i različita tumačenja
Ovakva pravna situacija izuzetno je složena i podložna različitim, često oprečnim tumačenjima, budući da se prepliću međunarodno pravo, odredbe Dejtonskog mirovnog sporazuma i domaći ustavnopravni okvir. U tom kontekstu, stav Milana Blagojevića posebno je zanimljiv jer, iako osporava pravni temelj bonskih ovlaštenja i imenovanja Christiana Schmidta, ne polazi iz političkog narativa vlasti u Republici Srpskoj o potpunoj nelegitimnosti pravosudnih institucija u BiH i visokog predstavnika, već gradi argumentaciju na formalno-pravnim osnovama i tumačenju međunarodnih i ustavnih normi. Istovremeno, važno je naglasiti da postoje i drugačija tumačenja ovih pitanja, kako u domaćoj, tako i u međunarodnoj pravnoj i političkoj zajednici, koja osporavaju ili relativizuju Blagojevićev pristup.
Imenovanje Christiana Schmidta
Podsjećamo, nakon što je 27.5.2021. godine Upravni odbor Vijeća za provedbu mira (PIC SB) saopštio da je bivši visoki predstavnik u BiH Valentin Inzko podnio ostavku na tu funkciju, istoga dana, putem saopštenja objavljenog na zvaničnoj web stranici Ureda visokog predstavnika (OHR), javnost je obaviještena da su ambasadori zemalja članica PIC SB, s izuzetkom Ruske Federacije, službeno imenovali Christiana Schmidta za novog visokog predstavnika u Bosni i Hercegovini.
U periodu koji je uslijedio, na sjednicama Savjeta bezbjednosti UN-a, u nekoliko navrata tema je bila imenovanje Christiana Schmidta za visokog predstavnika u BiH, ali ovo tijelo UN-a nikada nije usvojilo bilo kakvu odluku ili stav da Christian Schmidt “nije legalno i legitimno izabran za visokog predstavnika”.
Prvu sjednicu nakon Schmidtovog imenovanja, na tu temu, Savjet bezbjednosti UN-a održao je 29.6.2021. godine. Tom prilikom je predstavnik Rusije Vassily Nebenzia potvrdio da je Rusija, kao član Upravnog odbora Vijeća za provedbu mira, “kategorički odbila ovo imenovanje”. Sa druge strane, američki predstavnik u UN-u Richard Mills tada je istakao da je imenovanje novog visokog predstavnika u BiH “gotova stvar“, te da je sasvim dovoljno da saglasnost za imenovanje novog visokog predstavnika da PIC, a njegov stav podržali ostali predstavnici zapadnih država. Rasprava je završena bez usvojenog zaključka, a već polovinom jula iste godine, Rusija i Kina predložile su na usvajanje Vijeću sigurnosti UN-a rezoluciju u skladu sa kojom bi se visokom predstavniku u BiH oduzele bonske ovlasti. Pored toga, rezolucija je predviđala i ograničenje mandata Christiana Schmidta do 31.7.2022, nakon čega bi Ured OHR-a u BiH bio zatvoren. Ovu rezluciju je 22.7.2021. godine Vijeće sigurnosti UN-a odbacilo, kojom prilikom su “za” predloženi dokument glasale Rusija i Kina, dok je ostalih 13 članica Vijeća sigurnosti bilo “suzdržano”.
Na kraju, podsjećamo i da je Istinomjer ranije, u okviru niza ocjena i analiza, potvrdio da je bonskim ovlaštenjima visokom predstavniku omogućeno da nameće zakone, te se osvrtao i na primjer imenovanja Christiana Schwarza Schillinga za visokog predstavnika, za čije imenovanje također nije tražena saglasnost Savjeta bezbjednosti UN, a koje nakon toga nisu osporavali kako Rusija i Kina, tako ni domaći zvaničnici u BiH.
Bonska ovlaštenja
“Bonska ovlaštenja” potiču iz Bonske konferencije 1997. godine, kada je Vijeće za implementaciju mira (PIC), razrađujući Aneks 10 Dejtonskog sporazuma, proširilo ovlasti visokog predstavnika u BiH. Tim ovlaštenjima omogućeno mu je da smjenjuje javne zvaničnike koji krše zakone ili Dejton, te da nameće zakone ako ih ne usvoje domaća zakonodavna tijela.
Prema zaključcima konferencije, visoki predstavnik može donositi obavezujuće odluke kada strane ne mogu postići dogovor, uključujući određivanje rada zajedničkih institucija, privremene mjere, te druge korake radi osiguranja provedbe mirovnog sporazuma, pa i sankcionisanja javnih funkcionera koji opstruiraju rad.
Ustavni sud BiH je 2006. konstatovao da ne postoji djelotvoran pravni lijek protiv odluka visokog predstavnika koje se tiču prava pojedinaca. Bonska ovlaštenja su više puta korištena — primjerice, Miroslav Lajčak je njima nametnuo niz zakona, poput izmjena zakona o indirektnom oporezivanju, ličnim kartama i izvršenju krivičnih sankcija.