Darko Datzer (Magistar kriminalističkih nauka, viši asistent na Fakultetu za kriminalistiku, kriminologiju i sigurnosne studije Univerziteta u Sarajevu. Koautorski potpisuje monografiju „Otvoreno o policiji i korupciji“, te autorski i koautorski izrađuje više znanstvenih i stručnih članaka koji se bave prevencijom i suzbijanjem korupcije, te teorijskom kriminalistikom. Autor je i učesnik više stručnih i znanstvenih istraživačkih projekata o korupciji, prevenciji kriminaliteta i alternativnim modusima reagiranja na maloljetničko prijestupništvo. Član je strukovnih udruga kriminalista u zemlji i inozemstvu, te Europskog kriminologijskog udruženja. Član je redakcije časopisa Kriminalističke teme )
Aleksandar Draganić (Magistrirao ekonomiju na Univerzitetu Staffordshire, Stoke-on-Trent, Engleska. Stalno je zaposlen u Razvojnoj agenciji EDA kao ekspert za javne politike. Učestvovao je na brojnim projektima fokusiranim na ekonomski razvoj, decentralizaciju, dobru upravu, razvoj lokalne samouprave, te objavio nekoliko publikacija i studija, kao autor ili koautor).
Izvršni sažetak
Korupcija je u Bosni i Hercegovini sveprisutna pojava. O tomu svjedoče mnoga istraživanja različite provenijencije, a korupcija je kao tema na vrhu političke, ekonomske i kriminalnopolitičke agende, ali i etičkih i sociologijskih rasprava. Napori se zemlje na reduciranju korupcijskih praksi ocjenjuju neadekvatnim i neefikasnim, pa u izvješću o napretku ka europskim standardima za 2010.g. Europska komisija ocjenjuje da je „Bosna i Hercegovina postigla ograničen napredak u suprotstavljanju korupciji, koja je široko rasprostranjena u javnom i privatnom sektoru, utječući na pravosuđe, poreske i carinske organe, javne nabave, i privatizaciju…Antikorupcijske politike i mjere se ne implementiraju adekvatno“ (Evropska Komisija, 2010, s. 14). Nadalje, prema Indeksu Percepcije Korupcije za 2010.g., koji Transparency International izrađuje na godišnjoj osnovi, Bosna i Hercegovina se nalazi na 91. do 97. mjestu koje dijeli sa Džibutijem, Gambijom, Gvatemalom, Kiribatijem, Šri Lankom i Svazilendom, dok je uz Kosovo, najgora među susjedima, te na samom dnu liste evropskih zemalja po prisustvu korupcije u javnom sektoru.
S obzirom na dugogodišnje naglašavanje neophodnosti postojanja antikorupcijskih politika kao conditio sine qua non svih sistematskih napora na suzbijanju korupcije, BiH je usvajanjem Strategije za borbu protiv korupcije 2009-2014 ostvarila izvjestan pomak, time formalno ispunjavajući dio obaveza kreiranja politike iz Konvencije Ujedinjenih nacija protiv korupcije, ali i obaveza iz Evropskog partnerstva i Mape puta za liberalizaciju viznog režima. Medjutim, imajući u vidu komentare koji su predstavljeni u periodu prije usvajanja same Strategije generalno se može zaključiti da način dosadašnje realizacije ciljeva i aktivnosti predviđenih samom Strategijom nije na zadovoljavajućem nivou. Glavne zamjerke na Strategiju su se odnosile na nejasnu formulaciju vizije i strateških ciljeva, nepostojanje plana izdvajanja neophodnih sredstava iz budžeta te nedovoljno poznavanje lokalnog konteksta. Naime, upravo su ovi problemi prilikom izrade prisutni i kod same implementacije.
U okviru Strategije za borbu protiv korupcije su identifikovana glavna tijela za provedbu i korisnici a to su:
– Parlamentarna skupština BiH;
– Vijeće ministara BiH i državne institucije;
– Parlament Federacije BiH i Narodna skupština Republike Srpske;
– Entitetske vlade i institucije;
– Skupština Brčko Distrikta BiH;
– Vlada i institucije Brčko Distrikta BiH;
– Javna preduzeća i ustanove;
– Političke stranke;
– Univerziteti i druge obrazovne institucije;
– Udruženja i institucije civilnog društva;
– Građani;
– Mediji;
– Privatni sektor.
Iako je bilo predviđeno da se uradi detaljna analiza aktera, s ciljem utvrđivanja šta je koja institucija uradila, jedini aktivni akteri bili su Parlamentarna skupština BiH i Vijeće ministara BiH sa nekim državnim institucijama. Oni su donijeli strateške smijernice i zakonsku regulativu, te otpočeli sa izgradnjom institucionalnog okvira – Agencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije.
Kako je komentar prije donošenja Strategije pokušavao da sugeriše na nedovoljno jasnu viziju sa strateškim ciljevima, tako i sama implementacija govori o povezanim problemima. Vizija je previše generička i pojedini njeni elementi se više odnose na strateške ciljeve, nego na samu viziju. Poseban problem se odnosi na same ciljeve, koji umjesto opšte prihvaćene podjele na strateške i operativne, uvodi koncept dugoročnih, srednjoročnih i kratkoročnih ciljeva po komponentama djelovanja. Ovakva „lista želja“ je dobra sa stanovišta izrade akcionog plana i mogućnosti praćenja realizacije, no ne i sa stanovišta sveobuhvatnog pristupa problemu korupcije. Poseban problem se odnosi na činjenicu da se sve aktivnosti u okviru Strategije (uključujući i ciljeve) odnose uglavnom na Vijeće Ministara i novoformiranu Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije, bez uzimanja u obzir značaj medija, udruženja, nevladinog sektora, te brojnih drugih organizacija. Tako će i ostati dok se u potpunosti ne operacionalizuje Agencija, sa svim svojim organizacionim, materijalnim i tehničkim kapacitetima s ciljem uspostavljanja dalje saradnje sa tijelima za provedbu Strategije i samim korisnicima. Nadalje, nepostojanje budžetskih sredstava namjenjenih za rad Agencije i provođenje Strategije i dalje predstavljaju ogromnu prepreku za implementaciju predviđenih aktivnosti. Analizom Dokumenta okvirnog budžeta BiH u periodu 2010.-2012. godina je vidljivo da Vijeće ministara BiH, u trenutku donošenja ovog dokumenta, nije ni imalo namjeru da izdvoji sredstva za realizaciju Strategije borbe protiv korupcije i normalno funkcionisanje Agencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije. Strategija se može realizovati samo uz obezbjeđenje određenih sredstava, na osnovu kojih bi se mogle vidjeti i realizovane aktivnosti. Tako se u okviru akcionog plana za pojedine grupe aktivnosti moraju precizirati troškovi za njihovo sprovođenje, te način na koji će ti troškovi biti snošeni (budžet, međunarodni donatori, itd.). Nažalost, niti Strategija a niti Akcioni plan preciziraju neophodne troškove – što dodatno usporava dalju implementaciju i razvoj implementacijskih kapaciteta. Konačno, poznavanje lokalnog konteksta je ključno za implementaciju jer su mnoge strategije propale radi nepoznavanju lokalnih specifičnosti koje su često kompleksne za mnoge koji su se upuštali u strateško rješavanje određenih pitanja. Ovdje se prvenstveno misli na kompleksnosti horizontalnih administrativnih i legislativnih struktura, koje su osnov za realizaciju većine aktivnosti predviđenih Strategijom.
U okviru Monitoringa provođenja Strategije za borbu protiv korupcije 2009-2014, Transparency International BiH prati implementaciju Strategije i pripadajućeg Akcionog Plana po slijedećim oblastima: izgradnja kapaciteta Agencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije, prevencija korupcije, obrazovanje, obuka i upoznatost javnosti, provedba zakona te koordinacija i provedba strategije.
Analiza uspješnosti provedbe Strategije po pojedinačnim komponentama
Komponenta 1: Izgradnja kapaciteta Agencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije. U periodu od donošenja Strategije može se reći da je kreiran zadovoljavajući zakonski okvir za njen rad. Zakon o Agenciji za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije je usvojen u decembru 2009. godine, no kako se od tog perioda pa do danas Agencija nije kadrovski ojačala (uključujući imenovanje direktora i njegovog zamjenika), te nisu doneseni ni odgovarajući interni akti za njen rad, kapaciteti Agencije su ostali nedovoljno iskorišteni. Sami pravilnici su trebali da detaljnije preciziraju koordinaciju provođenja državne strategije, kao i programe za prevenciju i edukaciju u okviru nje.Rok za ove aktivnosti je bio juni 2010. godine, dok su zadužene institucije za realizaciju ovih aktivnosti bile: Vijeće ministara BiH, Agencija, Parlamentarna skupština BiH i Agencija za državnu službu BiH. Pored stvarnog uspostavljanja Agencije u vezi sa imenovanjem direktora, pravilnika, kadrovskog popunjavanja te određivanjem budžeta, ostale aktivnosti na sprovođenju jačanja kapaciteta Agencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije su predviđene kasnije odnosno u periodu nakon sačinjavanja izvještaja. Treba napomenuti i sprovođenje procedure za imenovanje pojedinih članova agencije iz reda civilnog društva i akademske zajednice, te započet proces imenovanja direktora Agencije. Uzroci spore izgradnje kapaciteta se vide u nedovoljnoj spremnosti nosioca vlasti za realizaciju ovih aktivnosti.
Komponenta 2: Prevencija korupcije. Strategija identificira tri glavne oblasti kroz koje je potrebno poduzimati preventivne antikorupcijske aktivnosti (reforma javnog sektora, transparentnost i odgovornost; antikorupcijski/planovi integriteta; i, pojednostavljenje poslovnog okruženja), a koje namjerava ostvariti putem kratkoročnih, srednjoročnih i dugoročnih djelatnosti. Načelno se može tvrditi da je na planu ostvarenja reforme javnog sektora i razvitka trasparentnosti i odgovornosti Bosna i Hercegovina postigla slab uspjeh, kako na planu moderniziranja javnog sektora, regulacije rada javnih službenika i stvaranja mogućnosti za prijavljivanje korupcijskih praksi bez posljedica po prijavitelja, tako i lobiranja i provođenja procedura javne nabave. Promatrajući pojedinačne kratkoročne mjere, nalazi su dosta heterogeni, ali uglavnom indiciraju da se na planu reforme javnog sektora nije napravio očekivani uspjeh. Na usvajanju programa moderniziranja javnog sektora s ciljem jačanja javnog sektora, a za čiju implementaciju su bili nadležni Vijeće ministara Bosne i Hercegovine, Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije i Ured koordinatora za reformu javne uprave, ostvaren je tek djelimičan/nikakav napredak. Kvalitetnija regulacija rada javnih službenika predmetom je više ciljeva i mjera i može se konstatovati da je i na ovom planu urađeno vrlo malo. Tako za planove djelovanja protiv korupcije, a koje trebaju imati, odnosno, participirati u njihovom donošenju, sva ministarstva i institucije vlasti na svim nivoima, nema sistematski prikupljenih podataka. Nije provedeno ni istraživanje javnog mnijenja kako bi se identificirala područja u kojima je korupcija najprisutnija, niti poduzete aktivnosti na uvođenju novih, jedinstvenih pravila o primanju i davanju darova na radnom mjestu od strane javnih službenika. Aktivnosti na planu zaštite prijavitelja korupcije, također teku vrlo sporo. Pored naznačene aktivnosti, i druge aktivnosti kojima se treba stvoriti poticajniji ambijent za prijavljivanje korupcije, poput propisivanja pravnog okvira prema kojemu se oni koji u dobroj namjeri prijave nepravilnosti u radu javne uprave neće biti kažnjeni, nisu predmetom ozbiljnijeg razmatranja nadležnih organa. Najzad, u Strategiji se propustilo definirati šta čini antikorupcijsko zakonodavstvo, na koje referira tačka 2.11. Akcijskog plana. Kako nositelj aktivnosti treba biti Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije, a koja je, kako je već više puta naznačeno, nefunkcionalna, to izvještaj o učinkovitosti antikorupcijskog zakonodavstva, kao indikator realizacije mjere nije pripremljen. O obveznoj obuci na polju prevencije borbe protiv korupcije također nema zabilježenih aktivnosti. Kod ocjene implementacije srednjoročnih ciljeva treba načelno pomenuti da ih većina koincidira sa kratkoročnim na način da su potonji dio ili etapa u realizaciji prvih. Otuda je jasno da se, ima li se u vidu načelan nalaz izložen kod kratkoročnih ciljeva, da se na planu ostvarenja reforme javnog sektora i razvitka trasparentnosti i odgovornosti Bosna i Hercegovina postigao slab uspjeh, i kod srednjoročnih ciljeva ne može očekivati puno. Dugoročni ciljevi iz Akcionog plana uglavnom referiraju na identificiranje slabih tačaka unutar javnog sektora, odnosno, onih oblasti rada ili eventualno pojedinih radnih mjesta podložnih korupciji, provođenje revizije javnog sektora (uključujući i uspostavu drugačijeg načina procjene učinkovitosti rada javnih službenika) i uvođenje mehanizama e-vlade i e-upravljanja. Te su aktivnosti vremenski dosta daleko, ali se dio njih već poduzima u okviru kratkoročnih mjera koje djelomično koincidiraju sa pomenutim dugoročnim. Tako je za reformu javnog sektora i uvođenja mehanizama e-vlade i e-upravljanja naznačeno da postoje aktivnosti, a aktivnosti u okviru ispunjenja dugoročnih ciljeva iz Strategije za borbu protiv korupcije djelomično referiraju i na ispunjenje dugoročnih ciljeva iz Strategije reforme javne uprave, kojima se u konačnici smjera uspostava nivoa kvaliteta Europskog upravnog prostora. Bosna i Hercegovina je do trenutka pisanja izvješća ispunila 43,72% planiranih ciljeva na planu reforme javnog sektora (Ured koordinatora za reformu javne uprave, 2010), što i nije a priori, budući da je rok provedbe Strategije reforme javne uprave do kraja 2014. godine, loše. Međutim, na ostatku dugoročnih mjera (identifikacija slabih tačaka unutar javnog sektora), osim sporadičnih, nisu zabilježene aktivnosti. Na realizaciji mjera iz oblasti antikorupcijskih/planova integriteta Bosna i Hercegovina je učinila vrlo malo ili ništa.
Komponenta 3: Obrazovanje, obuka i upoznatost javnosti. Realizacija ove komponente Strategije još nije ni otpočela sa obzirom na rokove predviđene Akcionim planom Strategije. Naime, Strategijom i njenim Akcionim planom je od vremena njenog donošenja do vremena izrade ovog izvještaja bilo predviđeno da se radi na razvoju nastavnog plana i programa, pedagoških materijala i alata i obuci edukatora s ciljem buduće isporuke obuke iz integriteta/borbe protiv korupcije/etike za javne službenike. Međutim, treba napomenuti da se za uspješnu realizaciju zahtjeva u potpunosti osposobljena Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije. Uzrok za ovakvo stanje su nedovoljno izgrađeni kapaciteti i podzakonski okvir rada Agencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije. Realizacija aktivnosti u oblasti obrazovanja, obuke i upoznatosti javnosti zahtjeva dosta sredstava ali i pažljiv pristup resornim ministarstvima s ciljem otpočinjanja realizacije aktivnost, te pažljiv rad na izbjegavanju politicizacije.
Komponenta 4: Provedba zakona. Donošenjem Zakona o agenciji za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije, predviđeno je da će novouspostavljena Agencija, između ostalog, imati zadatak da koordinira i prati aktivnosti na sprovođenju okvirnih pravno-političkih mjera predviđenih Strategijom za borbu protiv korupcije 2009.-2014. i pripadajućim Akcionim planom koji je trebao operacionalizirati načine ostvarenja pojedinih strategijskih mjera. Međutim, kako sve do danas Agencija nije u potpunosti počela obavljati svoje zakonom predviđene poslove stvorena je određena vrstu pravne praznine u dijelu koordinacije i nadzora nad provedbom Strategije. Kako bi se barem djelimično otklonio ovaj nedostatak, Ministarstvo sigurnosti/bezbjednosti BiH je poduzimalo značajne aktivnosti permanentnog monitoringa nad provođenjem Strategije za borbu protiv korupcije 2009.-2014. Generalno se može konstatovati da u ovoj oblasti nije zabilježen znatan napredak u implementaciji Strategije. Uprkos određenim programskim mjerama koje su djelimično izvršene ili započete,.uočljivi su nedostaci realizacije višestrukih ciljeva. Tako je, na primjer, po pitanju mjere povećanja učinkovitosti svih agencija za provedbu zakona u BiH, izostala operacionalizacija realizacije ovog cilja što značajno otežava analizu sprovedbe, primarno iz razloga što ne postoje egzaktne, mjerljive kategorije, niti pojedinačne aktivnosti na osnovu kojih bi se cijenila provedba ovog cilja u praksi, iako se mora naglasiti da su nadležna ministarstva unutrašnjih poslova u entitetima i Policiji Brčko Distrikta BiH poduzela određene aktivnosti prema realizaciji ovog cilja. Također, kod provedbe još jedne bitne strategijske mjere, naime, evaluacije primjene posebnih istražnih radnji koja ima za cilj da ocjeni efikasnost primjene posebnih istražnih radnji za otkrivanje i dokazivanje korupcijskih krivičnih djela, ne postoje vjerodostojne informacije i jedino se može konstatovati kako Strategija i Akcioni plan koriste iste formulacije prilikom određivanja, u konkretnom slučaju, kratkoročnog cilja u samoj Strategiji, odnosno, njegove potrebne razrade u Akcionom planu. Svakako se radi o značajnom nedostatku koji vjerovatno može uticati na kvalitetu postizanja općih i pojedinačnih strategijskih ciljeva. Slično je i sa ostalim programskim mjerama. Tako se, naprimjer, za uvođenje specijaliziranih obuka za uposlenike agencija za provedbu zakona, uključenih u borbu protiv korupcije, kao i za tužioce i suce u oblasti korupcije i oduzimanja nelegalno stečene imovine može konstatovati da, uprkos značajnim poduzetim aktivnostima kojima se izravno realizira ovaj programski cilj, ključni nedostatak dosadašnjih aktivnosti odgovornih institucija u ovom području odnosi na nesistematski, nejednak pristup u ostvarivanju ovog strategijskog cilja. Tome svjedoči nejednak opseg i dubina zahvata pojedinih edukativnih aktivnosti, koji variraju u zavisnosti od toga koja odgovorna institucija je organizirala njihovu realizaciju. S druge strane, nefunkcionisanje Agencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije u području unificiranja edukativnih programa i nadzora nad njihovim provođenjem bitno utiče na ovakav zaključak. Dalje se kao ključni nedostaci uočljivi u ovoj strategijskoj oblasti u više mjera mogu navesti izvjesne kontradikcije između Strategije i Akcionog plana u smislu neusaglašenosti rokova za ostvarenje cilja kao i načina kako su u Akcionom Planu određeni indikatori implementacije. Ovo je slučaj naprimjer kod mjere predlaganja različitih procedura kojima bi se unaprijedile istražne radnje u cilju efikasnijeg procesuiranja koruptivih krivičnih djela kao i mjere koja predviđa potpuno usaglašavanje krivičnog zakonodavstva u BiH sa međunarodnim standardima.
Komponenta 5: Koordinacija i provedba Strategije. Vrlo značajan dio provedbe Strategije za borbu protiv korupcije 2009.-2014. se tiče usklađivanja aktivnosti svih odgovornih institucija u realizaciji postavljenih pravno-političkih ciljeva u ovoj oblasti. U tom smislu, bilo je potrebno osigurati odgovarajuće normativne, institucionalne i druge pretpostavke za što djelotvorniju koordinaciju i sveobuhvatno provođenje strategijskih aktivosti. U dosadašnjem periodu, ostvaren je djelimičan napredak u osiguranju pomenutih uvjeta koji se uglavnom odnosi na normativne aspekte koordinacije Strategije i Akcionog plana. Naime, Zakonom o Agenciji za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije, propisano je da će ovo tijelo imati zadaću koordinacije i nadzora nad provedbom Strategije za borbu protiv korupcije i pripadajućeg Akcionog plana, uz jednu dodatnu, savjetodavnu i instruktivnu nadležnost koja se koja se tiče primjene ovih dokumenata u praksi. Sadržajno se koordinacija treba realizirati putem nekoliko, po prirodi različitih ali uzajamno usklađenih mjera, koje se sastoje u: (a) posredovanju prilikom kreiranja politika za suzbijanje korupcije u svim institucijama u BiH, (b) koordinaciji i nadzoru primjene tih mjera, (c) razvijanju sistema koordinacije, (d) ostvarenju saradnje sa nevladinim sektorom, (e) boljoj komunikaciji i saradnji između uključenih subjekata, i (f) stvaranju pretpostavki za kreiranje budućih pravno-političkih dokumenata za kontinuirano suprostavljanje ovoj pojavi. U svakom slučaju, nosilac ovih aktivnosti treba biti Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije koja u ovom trenutku tek treba da počne sa obavljanjem poslova iz svoje nadležnosti, uključujući i koordinaciju provedbe Strategije za borbu protiv korupcije.
Komponenta 1: Izgradnja kapaciteta Agencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije.
U periodu od donošenja Strategije do vremena u kojem se kreira ovaj izvještaj može se reći da je kreiran zadovoljavajući zakonski okvir za njen rad. Dom naroda Parlamentarne skupštine BiH usvojio je, sa velikim očekivanjima, Zakon o Agenciji za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije u decembru 2009. godine.. No kako se od tog perioda pa do danas Agencija nije kadrovski ojačala (uključujući imenovanje direktora i njegovog zamjenika), te nisu doneseni ni odgovarajući interni akti za njen rad, kapaciteti Agencije su ostali nedovoljno iskorišteni. Sami pravilnici su trebali da detaljnije preciziraju koordinaciju provođenja državne strategije, kao i programe za prevenciju i edukaciju u okviru nje.
Rok za ove aktivnosti je bio juni 2010. godine, dok su zadužene institucije za realizaciju ovih aktivnosti bile: Vijeće ministara BiH, Agencija, Parlamentarna skupština BiH i Agencija za državnu službu BiH.
Na osnovu zakonom definisanih obaveza a u skladu sa Akcionim planom, vidljivo je da je osnovni problem neažurnosti u uspostavljanju kapaciteta na Parlamentu BiH.
Parlamentarna skupština BiH se u aprilu 2010. godine na 75. sjednici izjašnjavala o zaključku, kojim je definisano da se „obavezuje Predstavnički dom da na sljedećoj sjednici imenuje vršioca dužnosti direktora Agencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije, koji će te poslove obavljati do imenovanja direktora.“
Imenovanje vršioca dužnosti direktora Agencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije (po zaključku Predstavničkog doma sa 75. sjednice, održane 7.4.2010.) je nastavljeno na sljedećem zasjedanju Parlamentarne skupštine BiH na kom se zadužio zamjenik ministra sigurnosti BiH Mijo Krešić da obavlja dužnost vršioca dužnosti direktora Agencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije do izbora direktora Agencije na osnovu Zakona o Agenciji za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije („Službeni glasnik BiH“, broj 103/09) a najdalje do 1. 8. 2010.
Na 82. sjednici je donešena Izmjena u zaključku Predstavničkog doma sa 76. sjednice, održane 21.4.2010.,povodom zaduživanja zamjenika ministra sigurnosti Mije Krešića da obavlja dužnost vršioca dužnosti direktora Agencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije. Tom prilikom se obrisao rok od 01.08.2010. godine, što je otvorilo vrata daljem neodgovornom ponašanju u vezi sa izborom direktora Agencije i uspostavljanja njenog normalnog funkcionisanja.
Treba napomenuti da je imenovanje direktora Agencije i njegova dva zamjenika još uvijek u toku i ne zna se kada će doći do okončanja ove procedure. Od 20 prijava koje je Komisija primila, na sjednici je utvrđeno da dvije nisu dostavljene u predviđenom roku, tako da je Komisija razmatrala 18 blagovremeno dostavljenih prijava i ustanovila da 13 kandidata ispunjava uvjete iz konkursa, a njih pet ne. To su: Izet Nizam, Zoran Đerić, Milanko Renovica, Sead Lisak, Radoje Badnjar, Jasmin Jaganjac, Sreto Pekić, Ramiz Huremagić, Blanka Benković, Dragan Slipac, Vukašin Crnjak, Ismail Sarić i Milan Krulj. Svi kandidati su od strane CIK-a 31.08. 2010. godine dobili potvrde da ispunjavaju zakonom predviđene uslove za datu funkciju. Iako je bilo predviđeno da se direktor izabere do sredine septembra, to do sada nije urađeno.
Pored stvarnog uspostavljanja Agencije u vezi sa imenovanjem direktora, pravilnika, kadrovskog popunjavanja te određivanjem budžeta, ostale aktivnosti na sprovođenju jačanja kapaciteta Agencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije su predviđene kasnije odnosno u periodu nakon oktobra 2010. godine. Treba napomenuti i sprovođenje procedure za imenovanje pojedinih članova agencije iz reda civilnog društva i akademske zajednice, te započet proces imenovanja direktora Agencije.
Uzroci spore izgradnje kapaciteta se vide u nedovoljnoj spremnosti nosioca vlasti za realizaciju ovih aktivnosti, djelimično prouzrokovanim održavanjem Opštih izbora u oktobru 2010. godine.
Preporučuje se postavljanje jasnih rokova za svakog aktera, te zahtjevanje obrazloženja za njihovo neispunjavanje.
U narednom dijelu slijede ostale aktivnosti na izgradnji kapaciteta Agencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije:
Mjera 1.2.
Obezbjeđivanje materijalnih preduslova za rad Agencije, uključujući, no ne ograničavajući se samo na slijedeće: Uredski prostor, namjenski budžet.
Iako je formalno Agencija svoje sjedište dobila privremeno u prostorijama na području opštine Istočno Novo Sarajevo, u prostorijama SIPA-e, može se reći da su uslovi rada i dalje nezadovoljavajući. To se prvenstveno odnosi na činjenicu da se u postojećim dokumentima okvirnog budžeta 2010-2012. godina uopšte ne nalaze neophodna budžetska sredstva za rad ove institucije, te da nije jasan ni budući broj zaposlenih. Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije BiH trebalo bi da počne sa radom u punom kapacitetu polovinom sljedeće godine, najavio je v.d. direktora Agencije Mijo Krešić.
Mjera 1.3.
Zapošljavanje potrebnog osoblja Agencije u cilju omogućavanja početka učinkovitog obavljanja rada.
Kao što je već rečeno, ne očekuje se da će ova mjera biti realizovana u predviđenom roku jer je tek u toku izrada pravilnika o radu i sistematizaciji radnih mjesta. Međutim, ako se prilikom zapošljavanja bude koristila praksa imenovanja direktora i njegovih zamjenika, kapacitet ove Agencije za duži vremenski period neće biti adekvatan.
Mjera 1.4.
Uspostaviti učinkovite programe obuke u cilju povećanja kompetentnosti osoblja Agencije, kako bi svoje poslove obavljali na učinkovit i profesionalan način.
Kako nema zaposlenih, tako nema ni odgovarajućih programa obuke. Tek nakon njihovog zapošljavanja, izvršavanje procjene njihovih kapaciteta, može se očekivati pristupanje ovom poslu. Prema dosadašnjoj praksi, ovaj rok (Decembar 2010. godine) će biti produžen za najmanje godinu dana.
Mjera 1.5.
Usvojiti Kodeks ponašanja Agencije i definirati standarde ponašanja osoblja Agencije.
Ne očekuje se da će rok za ovu mjeru (decembar 2010. godine) biti ispoštovan uslijed već navedenih problema oko imenovanja rukovodstva i zaposlenih.
Mjera 1.6.
Izraditi i usvojiti sve relevantne smjernice, standardne radne procedure i uputstva za osoblje Agencije.
Ne očekuje se da će rok za ovu mjeru (decembar 2010. godine) biti ispoštovan uslijed već navedenih problema oko imenovanja rukovodstva i zaposlenih.
Mjera 1.7.
Jačanje procesa obuke unutar Agencije s ciljem garantiranja stvaranja jake organizacione kulture na osnovu vrijednosti naznačenih u Kodeksu ponašanja.
Ova mjera je u direktnoj vezi sa mjerom 1.5., te se njena realizacija može očekivati nakon punog kapacitiranja Agencije sa kadrovima i rukovodnom strukturom. Predviđeni rok je dostižan ali ukoliko se ubrzaju procesi unapređenja kapaciteta same Agencije.
Mjera 1.8.
Ocjenjivanje i praćenje provedbe Strategije; Predlaganje neophodnih izmjena uz konsultacije sa svim zainteresiranim stranama.
I ova mjera zavisi od vremenske dinamike stvaranja Agencije u punom kapacitetu, te realizaciji predviđenih aktivnosti po komponentama. S tim u vezi treba naglasiti značajnost budžeta te uključivanje budžetskih izdvajanja za Agenciju u sve relevantne finansijske projekcije Ministarstva finansija (DOB, godišnji budžet, plan neophodnih investicija, itd.). Međutim, treba napomenuti da će, ako se nastavi ovim tempom, jako malo aktivnosti iz originalne strategije biti realizovano pa je možda bolje da se predviđeni rok (decembar 2011. godine) pomjeri za najmanje 6. mjeseci.
Mjera 1.9.
Izrada i provedba Planova djelovanja protiv korupcije po oblastima.
Ovo predstavlja jedan od najznačajnih segmenata realizacije Strategije, te zahtjeva posvećenost Agencije (koja je do tog perioda ekipirana i spremna za djelovanje). Ova mjera je u direktnoj vezi sa aktivnostima ministarstava i drugih javnih institucija na izradi Planova djelovanja protiv korupcije (mjera 2.6). Rok za ovu aktivnost bi trebao biti usklađen sa rokovima i kapacitetima u okviru ministarstava i drugih javnih institucija.
Mjera 1.10.
Osigurati da Agencija bude tijelo sa najvećim stupnjem povjerenja u borbi protiv korupcije.
Ukoliko se realizuju sve prethodno pomenute aktivnosti na jačanju kapaciteta, može se očekivati da bi Agencija u predviđenom roku (decembar 2012. godine) mogla da realizuje predviđenu mjeru. Ovo će se prvenstveno odnositi na njene dotadašnje rezultate rada, te mogućnost javnosti da transparentno i ažurno kontroliše rad i aktivnosti same Agencije. Glavnu prepreku ovome mogu predstavljati obstrukcije u vezi sa korupcijskim aferama koje aAgencija može da dotakne a koje su u vezi sa političkim elitama u okviru zemlje. Takođe je bitna stavka i integritet budućeg direktora i njegovog odnosa prema radu u okviru Agencije. Treba napomenuti da je iznenadila činjenica da postoji čak 13 kandidata za ovu funkciju jer u drugim zemljama ovo nije baš uobičajena pojava tj. predstavlja čak određenu „problematičnu funkciju“ ukoliko se otvori pravi front za borbu protiv korupcije. Ako posmatramo BiH, ne bi iznenadilo da pojedine stranke ne žele da imaju direktora kao saveznika u svojim redovima što se naravno teško provjerava samom potvrdom izdatom od strane CIK-a.
Mjera 1.11.
Agencija koordinira provedbu akcionih planova u cilju što efikasnije borbe protiv korupcije i prevencije korupcije po oblastima.
Ova mjera, predviđena za sredinu sljedeće godine, je pomalo nerealna imajući u vidu da se u narednom periodu tek očekuje uspostavljanje novih vlasti na nivou države i entiteta. Kad na umu imamo i činjenicu da od momenta usvajanja Strategije pa do danas ne postoje akcioni planovi entiteta i Brčko Distrikta, njena realizacija je pod velikim znakom pitanja. Stoga, neophodno je prvo razraditi postojeće entitetske (uključujući Brčko Distrikt) akcione planove u vezi Strategije za borbu protiv korupcije koji će biti vertikalno i horizontalno usklađeni te koji će imati dinamički okvir u skladu sa Strategijom na državnom nivou.
Mjera 1.12.
Agencija je u mogućnosti da osmisli i provede najsavremenije programe za prevenciju korupcije i edukativne programe podizanja svijesti u vezi sa borbom protiv korupcije.
Imajući u vidu rok za ovu mjeru (decembar 2012. godine), može se reći da je mjera ostvariva ali da bi možda trebala da u okviru provođenja uzme u obzir stanje postojećeg civilnog društva koje je aktivno u ovoj oblasti. Naime, sve zemlje praktikuju zajednički nastup javnog i civilnog sektora kada se radi o provođenju programa za prevenciju korupcije i edukativne programe podizanja svijesti. Ukoliko se u okviru ove mjere shvati da Agencija treba da ima zaposlenike za sve segmente, može se desiti da dođe do prekapacitiranja i birokratizacije unutar nje same. Svakako, realizacija predložene mjere je stvar do tad postignutog kapaciteta Agencije.
Komponenta 2: Prevencija korupcije
Korupcija je u Bosni i Hercegovini sveprisutna pojava. O tomu svjedoče mnoga istraživanja različite provenijencije i stupnja sistematičnosti i objektivnosti, a korupcija je kao tema na vrhu političke, ekonomske i kriminalnopolitičke agende, ali i etičkih i sociologijskih rasprava. Napori se zemlje na reduciranju korupcijskih praksi ocjenjuju neadekvatnim i neefikasnim, pa u izvješću o napretku ka europskim standardima Europska komisija ocjenjuje da je „Bosna i Hercegovina postigla ograničen napredak u suprotstavljanju korupciji, koja je široko rasprostranjena u javnom i privatnom sektoru, utječući na pravosuđe, poreske i carinske organe, javne nabave, i privatizaciju…Antikorupcijske politike i mjere se ne implementiraju adekvatno“ (Evropska Komisija, 2010, s. 14).
Kregar (2008), opisujući dešavanja na planu suprotstavljanja korupciji u susjednoj Republici Hrvatskoj, navodi da je ona prolazila kroz različite faze u svojim nastojanjima da smanji nivo korupcije u zemlji i da napravi zaokret u vrijednosnom smislu; opis koji bi se, imajući u vidu donekle slične društvene okolnosti koje su pratile nastanak i razvoj ove mlade demokracije, mogao razmotriti i u slučaju Bosne i Hercegovine i njezini antikorupcijski napori smisleno analizirali. Tako, Kregar dijeli definiranje i doživljaj karaktera korupcije na tri razdoblja.
Prvo razdoblje referira na tzv. prepoznavanje, a koja traje od stjecanja samostalnosti do kraja devedesetih godina prošlog stoljeća, i u kojemu se korupcija smatra „moralno važnim, ali ne i političkim problemom“ (s. 3). Ovim razdobljem dominira moralna panika i doživljavanje korupcije nečim što je oduvijek postojalo, a što je postalo posebno rašireno zbog rata i čemu se teško može suprotstaviti; bolja regulacija načelno je smatrana lijekom, tako da se korupcija smatra tehničkim (nedostatak adekvatne regulacije) i kaznenopravnim problemom (korupciji se treba suprotstavljati reakcijom nadležnih organa, ponajprije kaznenim progonom pojedinačnih slučajeva). Schmidt (2007) navodi da u ovom razdoblju korupcija postaje globalno zanimljivom temom, ali da se najveći dio diskusija iscrpljuje na konstatacijama da se nešto treba učiniti, no ne zaključujući sa nekom naročitom sigurnošću i ne specificirajući šta.
Drugo razdoblje traje od početka novog milenija do danas. Njegova je značajka priznanje problema i pokušaja njegova rješavanja, ali koji je u domeni zakonskog i inog pravnog uređivanja i kreiranja institucija koje bi se trebale suprotstaviti korupciji. Kregar ga stoga naziva razdobljem „normativnog optimizma i institucionalnog inženjeringa“ (s. 4). Korupcija se u ovom razdoblju smatra političkim problemom i nastoji se adekvatno osloviti; mišljenje koje dijele i drugi komentatori antikorupcijskih napora. To se nastojalo postići donošenjem (npr. Zakona o sukobu interesa) ili izmjenama (npr. izmjene iz 2003. godine u domeni kaznenog prava) legislative, kreiranjem posebnih odjela za korupcijske i srodne delikte u policijskim ili pravosudnim organima, te donošenjem antikorupcijskih strategija koje su na razini cijele političke zajednice trebale donijeti zaokret. No, svi su ovi napori bili više odraz deklarativnog zalaganja za redukciju korupcije i prilagodbe europskim formalnim standardima, dok se vrlo malo dešavalo na terenu; Kregar navodi da su to prije bili rezultati dobrih namjera nego sistematskih napora formuliranja i provedbe nacionalne antikorupcijske politike. Tipičan problem koji prati antikorupcijske napore tada je naročito došao do izražaja, a to je nedostatak političke volje kako u suštinskom, tako i u tehničkom smislu (od nedonošenja odgovarajućih zakonskih akata, do osnutka i popune nadležnih agencija i njihove financijske i kadrovske neovisnosti).
Najzad, novo, treće razdoblje bi trebalo ići dalje od takve nekoherentne politike suprotstavljanja korupciji i pokušati je prevazići i osloviti upravo najveći nedostatak iz prethodnog perioda: koncentraciju na izvršenje prije negoli na deklaraciju. Ako je, naime, ranije najveći problem bio u nedostatku političke volje i riješenosti da se problem adekvatno oslovi (što je u Bosni i Hercegovini podrazumijevalo, inter alia, i odsustvo ozbiljnijih napora osnivanja centralnog tijela koje bi vršilo monitoring antikorupcijskih napora), novo bi razdoblje trebalo krenuti od iskrenog priznanja da problem neadekvatnog oslovljavanja korupcije postoji i da se trebaju učiniti ozbiljni napori (a ne samo davati puke konstatacije) da se načini zaokret najprije u promoviranju netolerancije korupcije i jačanju demokratskog okružja putem osvješćivanja javnosti o vlastitoj ulozi u kulturi slobode i transparentnosti. Drugim riječima, kako kaže Kregar, u ovom razdoblju „[n]ema puno koristi od pukog donošenja zakona, očekuju se efekti“ (2008, s. 9).
Prevencija kao dio ukupnih antikorupcijskih napora
Antikorupcijske strategije spoj su ideologije, prava, organizacija i institucija u cilju određenja, otkrivanja, sprječavanja i sankcioniranja podmićivanja i drugih oblika korupcije u svim segmentima društva (Derenčinović, 2001). Korupcija je, kao i svaka druga društvena pojava, determinirana nizom objektivnih i subjektivnih momenata, koji djelujući neposredno ili posredno, sa različitim intenzitetom utječu na njezin karakter i pojavne oblike. Kako su obim i značajke korupcije determinirane različitim čimbenicima, tako i koncept njezinog suprotstavljanju treba inkludirati mjere različitog karaktera koje trebaju poduzimati različiti društveni akteri. Koncept njezinog suprotstavljanja tako treba inkludirati mjere na ekonomskom, političkom, socijalnom, pa i kulturnom i inim planovima. Izolirano, ali i nekomplementarno, nekoordinirano djelovanje društvenih aktera tek fragmentarno zahvata problem, u konačnici ga ostavljajući neriješenim.
Kao manje-više općeprihvaćen koncept suprotstavljanja korupciji vremenom su se nametnule kombinacije preventivnih i represivnih mjera: prve su usmjerene na intervenciju prije negoli se korupcija uopće manifestira, a druge na reakciju nakon njezina dešavanja. Posebice su preventivne mjere važne za suprotstavljanje korupciji. Obzirom na omniprezentnost pojave u društvu i limitiranost represivnog aparata u financijskom, kadrovskom i materijalnom smislu da se jedini ili dominantno djelujući suprotstavi negativnim društvenim pojavama poput korupcije, ali i humanost kojemu tendira suvremena socijalna politika (a posebice, kao njezin segment, politika suprotstavljanja kriminalitetu), u stručnoj javnosti je prisutan konsenzus da je prevencija iznimno bitan dio ukupnog koncepta suprotstavljanju korupciji (Dölling, 2007). Preventivne aktivnosti se mogu poduzimati na općedruštvenoj i institucionalnoj (i u javnom i u privatnom sektoru) razini. Prve smjeraju socijalnoetičkom prijekoru i odbacivanju korupcije, a druge ustanovljavanju standarde postupanja za službenike, najčešće u vidu kakvih smjernica za rad i etičkih kodeksa (Dölling). Schmidt (2007) u svom pregledu antikorupcijskih preventivnih aktivnosti u zemljama istočne i srednje Europe navodi da je mišljenje eksperata da djelovanje na represiji treba biti nadopunjeno „ljudskim kapitalom“, tj. učešćem javnosti u kreiranju i implementaciji boljih antikorupcijskih programa edukacije i obuke. Ured za droge i kriminalitet Ujedinjenih nacija navodi u tom smislu da samo preventivni programi koji se uspijevaju nametnuti kao dio prijeke potrebe i koje obični čovjek prihvata kao korisne imaju izgleda da na duže staze donesu zaokret u netoleriranju korupcijskih praksi (United Nations Office on Drugs and Crime, 1999); prednost takva pristupa jest u „postizanju šireg konsenzusa i izvedivog [svojevrsnog] društvenog ugovora kao temelja reforme i prioriteta i programa razvoja“ (s. 3).
Kako je represija nedovoljna da sama oslovi pervazivnu i kompleksnu narav korupcijskih praksi, ali i svojevrsnog pervertiranog sistema vrijednosti koji ju prati, to prevencija za Bosnu i Hercegovinu ima posebnu težinu i vrijednost. Prevencija korupcije podrazumijeva mobilizaciju širokog dijapazona društvenih subjekata u preduprjeđenju korupcijskih praksi, koji se za razliku od klasičnih represivnih ne ograničavaju samo na djelovanje u smislu utvrđivanja odgovornosti za počinjene pojedinačne prijestupe i djela, nego reduciranje uzroka da do takvih praksi uopće ne dođe. Stoga su jasne prednosti preveniranja korupcije za Bosnu i Hercegovinu što su u njezinu realizaciju uključeni praktično svi (od civilnog društva, medija, odgojno-obrazovnih institucija, i sl., pa do građana-pojedinaca), a ne samo državni organi (čija djelatnost, inter alia, skupa, zahtijeva vremena i neizvjesna je), ali ne isključujući, dakako, primarnu odgovornost potonjih.
Ova analiza ima za cilj da sa stanovišta mjera predloženih u novoj Strategiji za borbu protiv korupcije (2009. – 2014.) razmotri dokle je Bosna i Hercegovina stigla u ispunjavanju ciljeva koje je na planu suprotstavljanju korupciji sama sebi postavila. Kako Strategija identificira tri glavne oblasti kroz koje je potrebno poduzimati preventivne antikorupcijske aktivnosti (reforma javnog sektora, transparentnost i odgovornost; antikorupcijski/planovi integriteta; i, pojednostavljenje poslovnog okruženja), a koje namjerava ostvariti putem kratkoročnih, srednjoročnih i dugoročnih djelatnosti, analiza će slijediti naznačenu strukturu i ograničavajući se na vremenski period do trenutka pisanja izvješća (početak zadnjeg kvartala 2010. godine). Iako realizacija većine ciljeva (posebice kratkoročnih) referira na zadnji kvartal 2010. godine, ali i godine iza pisanja izvješća, ipak se aktivnosti, ako se želi realizirati ciljeve, moraju poduzimati kontinuirano i etapno, posebice što se radi o kompleksnim materijama koje zahtijevaju krupnije zahvate. Otuda je sasvim opravdano razmatrati i neke ciljeve čija se potpuna realizacija očekuje u mjesecima tek nakon pisanja izvješća.
Reforma javnog sektora, transparentnost i odgovornost
Ovaj segment preventivnih aktivnosti, kako je to naznačeno u samoj Strategiji, smjera uspostavi efikasnije uprave (između ostalog, i eliminiranjem mreža patronata, nepotizma, klijentelizma i favoriziranja), većoj transparentnosti i jačanju odgovornosti u radu uprave. Obuhvata 13 kratkoročnih, 5 srednjoročnih i nekoliko dugoročnih ciljeva. Interesantno je da je autor Strategije naveo mjere koje manje-više koincidiraju sa ciljevima, pa je operacionalizacija aktivnosti kojim će se ostvarivati ciljevi (što u biti mjere treba da predstavljaju) samo repeticija onoga što je navedeno kod ciljeva; ispravnije bi bilo navesti nekoliko aktivnosti kojima se treba ostvariti jedan cilj, i to sa što većom konkretizacijom, no takav se logički pristup ignorirao, te se u Akcijskom planu za provedbu Strategije za borbu protiv korupcije (2009. – 2014.) radije priklonilo stavu da je ponavljanje cilja kroz mjere dovoljno dostatno da se zna o čemu se radi.
Kako bilo, načelno se može tvrditi da je na planu ostvarenja reforme javnog sektora i razvitka trasparentnosti i odgovornosti Bosna i Hercegovina postigla slab uspjeh, kako na planu moderniziranja javnog sektora, regulacije rada javnih službenika i stvaranja mogućnosti za prijavljivanje korupcijskih praksi bez posljedica po prijavitelja, tako i lobiranja i provođenja procedura javne nabave. Promatrajući pojedinačne KRATKOROČNE MJERE, nalazi su dosta heterogeni, ali uglavnom indiciraju da se na planu reforme javnog sektora nije napravio očekivani uspjeh.
Tako se mjera 2.1. iz Akcijskog plana koja smjera razvitku i usvajanju programa moderniziranja javnog sektora s ciljem jačanja javnog sektora, a za čiju implementaciju su bili nadležni Vijeće ministara Bosne i Hercegovine, Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije i Ured koordinatora za reformu javne uprave, ostvarila tek djelomično/nikako. Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije u trenutku pisanja izješća nije funkcionalna, tako da referiranje na preventivne aktivnosti koje je ona trebala poduzeti nije moguće. Prema dopisu Vijeća ministara i Ureda koordinatora za reformu javne uprave kojima se TI BiH obratio, naime, „u proteklom periodu nisu bile pokrenute aktivnosti koje bi bile usmjerene ka izradi jednog ovakvog zasebnog dokumenta“, a aktivnosti su planirane nakon operacionalizacije rada Agencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije. Vijeće ministara je pored pomenute aktivnosti bilo nominirano kao središnja tačka i za dostavu podataka iz naredne (2.2.) tačke Akcijskog plana koja se treba baviti analizom provedbe Zakona o slobodi pristupa informacijama u svim institucijama na svim nivoima; kako je inicijativa za provedbu ove tačke bila na još uvijek nefunkcionalnoj Agenciji za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije, to je očekivano da se na njezinoj realizaciji nije ništa uradilo. Najzad, za modernizaciju javnog sektora se mogu vezati i aktivnosti na planu uvođenja informacijskih tehnologija. Kako u samoj Strategiji stoji, inter alia, „kratkoročne mjere usredsređuju se na modernizaciju uprave koja rezultira uvođenjem modela e-vlade i e-upravljanja” (s. 11). Modernizacija javne uprave putem većeg korištenja informacijskih tehnologija je dijelom i Strategije reforme javne uprave u Bosni i Hercegovini, za koju postoji kvalitetan monitoring. Tako se u Polugodišnjem izvještaju o napretku (praćenje provođenja akcijskog plana 1 strategije reforme javne uprave u BiH) Ureda koordinatora za reformu javne uprave za period 1. januar – 30. juni 2010. godine navodi da je ukupan napredak na planu informacijskih tehnologija 32,26 %. Izvještaj dosta detaljno informira o poduzetim aktivnostima, pa se navodi podatak o početku izrade dokumenata u okviru „Politike softvera u institucijama BiH“, o činjenici da je projekt „Promocija upotrebe IT u javnoj upravi“ još u fazi sekundarnog istraživanja i prikupljanja informacija radi izrade projektne dokumentacije, te o činjenici da je Vijeće ministara Bosne i Hercegovine usvojilo Odluku o elektronskom poslovanju i e-Vladi u Vijeću, te o činjenici da je započela implementacija strategije eZdravstva i elektronskog vođenja matičnih i zemljišnih knjiga. Navedeno, kao i, primjerice, činjenica da je potkraj 2009. godine donešena odluka o implementaciji modula za pristup sudbenim predmetima putem interneta, kao i pravilnik o autoriziranom pristupu sudbenim predmetima putem interneta, a sve s ciljem omogućavanja uvida u vlastite sudbene predmete putem interneta, moglo bi se reći, a posebice pošto su dokumenti koji iniciraju uvođenje e-Vlade uglavnom donešeni i osigurana načelna politička potpora, da su mjere modernizacije u kratkoročnim ciljevima djelomično postignute.
Kvalitetnija regulacija rada javnih službenika predmetom je više ciljeva i mjera. I na ovom planu je urađeno vrlo malo. Tako za planove djelovanja protiv korupcije, navedene u tački 2.6. Akcijskog plana, a koje trebaju imati, odnosno, participirati u njihovom donošenju, sva ministarstva i institucije vlasti na svim nivoima, nema sistematski prikupljenih podataka. Kako je indikator realizacije mjere slanje izvješća Agenciji za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije o provedenim planovima, to se samo može konstatirati da nema podataka o donešenim planovima, ali i da nema medijski ili na neki drugi način javnosti učinjenim dostupnih informacija da se bilo šta na ovom planu dešava(lo). Nije provedeno ni istraživanje javnog mnijenja iz tačke 2.5. Akcijskog plana kako bi se identificirala područja u kojima je korupcija najprisutnija, niti poduzete aktivnosti na uvođenju novih, jedinstvenih pravila o primanju i davanju darova na radnom mjestu od strane javnih službenika.
Aktivnosti na planu zaštite prijavitelja korupcije i uopće stvaranja ambijenta u kojemu se prijavljivanje korupcije ne smatra denuncijatorstvom (Bannenberg, 2002) ili se na neki drugi način negativno promatra, nego dijelom poslovne etike i brigom za opće dobro, također teku vrlo sporo. Do polugodišta 2010. godine su sva ministarstva i druge institucije vlasti Bosne i Hercegovine na svim nivoima trebale imati zapečaćene sandučiće za poštu, telefonske linije posebne namjene, odnosno, određene e-mail adrese za prijave od strane pojedinaca – uključujući i mogućnost anonimnih pritužbi. Pored naznačene aktivnosti, i druge aktivnosti kojima se treba stvoriti poticajniji ambijent za prijavljivanje korupcije, poput propisivanja pravnog okvira prema kojemu se oni koji u dobroj namjeri prijave nepravilnosti u radu javne uprave neće biti kažnjeni, nisu predmetom ozbiljnijeg razmatranja nadležnih organa. Jedino je Vlada Republike Srpske na 139. sjednici održanoj 03.09.2009. godine usvojila Kodeks o dopuni Kodeksa ponašanja državnih službenika Republike Srpske, i istim utvrdila pravila za državne službenike o prijavljivanju slučajeva gdje se sumnja na korupciju u republičkim organima uprave, kao i način zaštite za one državne službenike koji prijavljuju sumnju na korupciju. Kako je pisano ranije (Datzer, 2007), a od čega autor Strategije polazi, postojeće procedure nisu adekvatne da obuhvate zaštitu od kažnjavanja ili nepovoljnijeg tretmana prijavitelja korupcije, pa poticanje prijavitelja korupcije da u većoj mjeri prijavljuju koruptivna ponašanja bez bojazni od odmazde u Bosni i Hercegovini i dalje ostaje neadekvatno oslovljeno.
Lobiranje je djelatnost zagovaranja s namjerom da se utječe na odluke zakonodavca ili dužnosnika u vlasti od strane pojedinaca ili interesnih skupina. Iako se za lobiranje često vežu negativne konotacije, ono je dio uobičajenog političkog života i parlamentarne demokracije. Danas se lobiranje ne smatra samo izrazom legitimne participacije kakvih subjekata u donošenju političkih odluka, nego i artikulacijom ekspertskog i stručnog mišljenja i doprinosom u postizanju bolje kvalitete političkih procesa. Najčešće je uređeno zakonskim ili podzakonskim aktima. Tako se, primjerice, u aneksu X Poslovnika o radu Europskog parlamenta navodi da su lobisti dužni izložiti interese koje zastupaju članovima parlamenta, njihovim suradnicima i službenicima organa. Javno zagovaranje u formi lobiranja je u Bosni i Hercegovini neuređeno. Aktivnosti na planu uređenja ove materije iz tačke 2.8. Akcijskog plana nisu zabilježene.
Nije potpuno jasno na šta se odnosi tačka 2.9. Akcijskog plana, koja predviđa uvođenje obaveznog deklariranja svih pravnih lica koja sudjeluju u procedurama javne nabave. Strategija u tački 10. kratkoročnih ciljeva na prevenciji korupcije predviđa i da „sva pravna lica – učesnici u procesu javnih nabavki, pod prijetnjom isključenja, treba da se izjasne o svojim vezama sa javnom institucijom koja provodi proceduru javne nabavke, a koje mogu dovesti do sumnje u korupciju“, a Akcijski plan, pak, kao indikator realizacije mjere navodi „spisak pravnih lica je usvojen i objavljen u službenim glasilima u BiH i na web stranici Agencije“. Da li se Strategijom pledira za izmjenu normative, a Akcijskim planom za nešto drugo, nije potpuno jasno. Pored činjenice da indikator realizacije cilja ne korespondira sa ciljem, može se primijetiti nekoliko stvari. Najprije, ako se misli na činjenicu da se svi učesnici procesa javne nabave imaju izjasniti u pogledu vlasništva, takva mogućnost već postoji u odgovarajućim odredbama Zakona o javnim nabavama Bosne i Hercegovine kojim se predviđa da ugovorno tijelo ima pravo zahtijevati izvod iz sudskog registra ili ekvivalentni dokument koji izdaje nadležno sudsko ili upravno tijelo kako bi se ocijenila kvalifikacija potencijalnog dobavljača roba ili usluga, pa i eventualni sukob interesa. Ako se, pak, misli na detaljnije informiranje javnosti u vidu liste pravnih lica- sudionika procesa javne nabave u Bosni i Hercegovini, Agencija za javne nabave Bosne i Hercegovine od 2006. objavljuje godišnja izvješća o zaključenim ugovorima u postupcima javnih nabava, koja sumarno, ali dostatno izvještava o procesima javnih nabava u Bosni i Hercegovini. Od početka 2010. godine počelo se sa primjenom elektronskog sistema u pripremi i dostavi izvještaja o dodjeli ugovora u postupcima javnih nabava, a cjelokupan monitoring primjene Zakona o javnim nabavama vrši Agencija za javne nabave Bosne i Hercegovine. Nije poznato da se igdje u svijetu producira detaljna lista o sudionicima javnih nabava dostupna javnosti; radije se govori o tzv. korupcijskim registrima. Korupcijski registri postoje u nekim zemljama (poput, recimo, Savezne Republike Njemačke), ali tamo referiraju na evidencije koje se vode na komunalnim i pokrajinskim razinama o pravnim subjektima koji su bili involvirani u korupcijske afere ili dogovore o ponudama, pa im se uskraćuje pravo učešća u procesima javnih nabava u nekom periodu (najčešće između šest mjeseci i dvije godine); dakle, ne na listu svih učesnika javnih nabava kako to eventualno sugerira Akcijski plan. U svijetu postoji i praksa izvještavanja javnosti o uočenim povredama u procesima javnih nabava (koja je izričito predviđena i u Pravilniku o monitoringu postupaka javnih nabava na snazi u Bosni i Hercegovini), ali nije jasno misli li se upravo na nju. Najzad, antikorupcijske klauzule koje izričito predviđaju ništavost ugovora ili diskvalifikaciju ponuđača postoje u Zakonu o javnim nabavama Bosne i Hercegovine, ali su nedovoljne. Tako čl. 27. Zakona predviđa da ukoliko „zahtjevi ili ponude, koje je ugovorno tijelo primilo tijekom postupka javne nabave, prouzroče ili mogu prouzročiti bilo kakav sukob interesa, ugovorno će tijelo, djelujući sukladno relevatnim zakonskim propisima u Bosni i Hercegovini ili odnosnim internim pravilima, osigurati efektivnu zaštitu svrsishodne provedbe ovoga zakona“. Kao segment zaštite se može smatrati i odredba iz čl. 39. Zakona o javnim nabavama Bosne i Hercegovine, prema kojemu je ugovorno tijelo dužno da u ugovoru postavi uvjet da dobavljač, kojemu je dodijeljen ugovor o javnoj nabavi, nema pravo zapošljavati, u svrhu izvršenja ugovora o javnoj nabavi, fizičke ili pravne osobe koje su sudjelovale u pripremi tenderske dokumentacije ili su bile član ili stručna osoba koju je angažiralo Povjerenstvo za nabave mjerodavno za dodjelu navedenoga ugovora o javnoj nabavi, najmanje šest mjeseci po zaključenju ugovora. Na koji se još način osigurava takva zaštita nije detaljnije uređeno, pa bi uvođenje izričite antikorupcijske klauzule u ugovore o javnim nabavama (uključujući i kaznu za involviranje u korupciju) koja bi uredila ovu oblast (pa i proširilo sukob interesa na osobe bliske onoj koja je sudjelovala u pripremi tenderske dokumentacije ili na drugi način bila involvirana u proceduru javne nabave) zaista imalo smisla. Nema zabilježenih aktivnosti u tom smislu.
U tački 2.10. Akcijskog plana se navodi da inspekcijski organi trebaju postati jedna od ključnih tačaka za suradnju sa Agencijom. Kako se pod inspekcijskim organima uobičajeno razumijevaju nadzorne službe ustanova, poduzeća, i sl., ali i fizičkih lica, iz teksta Strategije se ne dâ zaključiti da li radi o internom i/ili eksternom nadzoru. Indikator realizacije mjere je određivanje kontakata unutar vladinih institucija, koje bi trebalo da svakodnevno surađuju sa Agencijom. Kako prema Zakonu o Agenciji za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije Agencija nema istražnih ovlasti, niti je jasno šta zapravo suradnja Agencije sa drugim organima treba podrazumijevati i šta su „kontakti unutar vladinih institucija“ (koji bi, valjda, trebali referirati na antikorupcijske kontakt tačke koje bi onda surađivale sa inspekcijskim organima), to je popriličan dio Akcijskog plana nejasan. I pored toga se može tvrditi da, kako je inicijator aktivnosti na ovom planu nepostojeća Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije, aktivnosti na planu realizacije tačke 2.10 nisu zabilježene.
Najzad, u Strategiji se propustilo definirati šta čini antikorupcijsko zakonodavstvo, na koje referira tačka 2.11. Akcijskog plana. Kako nositelj aktivnosti treba biti Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije, a koja je, kako je već više puta naznačeno, nefunkcionalna, to izvještaj o učinkovitosti antikorupcijskog zakonodavstva, kao indikator realizacije mjere, (očekivano) nije pripremljen. Visoko sudbeno i tužiteljsko vijeće Bosne i Hercegovine objavljuje već nekoliko godina zbirna izvješća o radu pravosudnih organa, ali ona nisu raščlanjena po kategorijama koje bi omogućavale zaključivanje o tomu koliko je antikorupcijsko zakonodavstvo efikasno u oslovljavanju korupcijskih praksi.
Kod ocjene implementacije srednjoročnih ciljeva treba načelno pomenuti da ih većina koincidira sa kratkoročnim na način da su potonji dio ili etapa u realizaciji prvih. Otuda je jasno da se, ima li se u vidu načelan nalaz izložen kod kratkoročnih ciljeva da se na planu ostvarenja reforme javnog sektora i razvitka trasparentnosti i odgovornosti Bosna i Hercegovina postigao slab uspjeh, i kod srednjoročnih ciljeva ne može očekivati puno.
Tako se prema mjeri 2.21. Akcionog plana planiralo „donijeti Kodeks ponašanja za javnu službu, zasnovan na europskoj pozitivnoj praksi kako bi se postavili jednoobrazni standardi ponašanja javne službe“. Prema dostupnim podacima, za sredinu 2010. godine bilo je planirano donošenje Kodeksa državnih službenika u institucijama Bosne i Hercegovine, koji bi u sebi sadržavao niz odredbi koje se odnose na sprječavanje korupcije i sankcioniranje ukoliko do iste dođe od strane državnih službenika. Nacrt Kodeksa je sačinjen i dostavljen institucijama na mišljenje, ali sve nadležne institucije nisu dostavile tražena mišljenja, a Ministarstvo pravde iniciralo je izradu novog teksta Kodeksa, tako da se očekuje dostavljanje novog teksta Kodeksa. Kako realizacija mjere podrazumijeva donošenje kodeksa ponašanja za javnu službu koji se potom trebao učiniti obaveznim za sve uposlene u javnim službama na svim nivoima u Bosni i Hercegovini, već samim njegovim nedonošenjem mjera nije ispunjena.
I mjera 2.22. Akcionog plana djelomično se podudara sa ranije elaboriranom mjerom (i to pod brojem 2.2.) za koju se prethodno navelo da je malo urađeno. Naime, mjerom 2.22. se predviđa razvijanje Smjernica za provedbu Zakona o slobodi pristupa informacijama u institucijama vlasti na svim nivoima, te obuka osoblja u tom smislu. Indikator realizacije mjere je, inter alia, smanjenje broja odbijenih zahtjeva za informacijama, te povećanje potraživanja informacija. Ranije je konstatirano da se na tom planu nije ništa uradilo. Glede izrade samih utvrđenih pravaca djelovanja (smjernica), mora se referirati na činjenicu da Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije, primarno zadužena za provedbu ove mjere, nije uradila ništa, tako da niti na planu šireg korištenja Zakona o slobodi pristupa informacijama u smislu većeg potraživanja informacija i lakšeg dolaska do istih nema zabilježenih aktivnosti.
Mjere 2.23. i 2.25. iz Akcionog plana referiraju na programe prevencije korupcije koji se poduzimaju na razinama pojedinačnih javnih organa, a koji podrazumijevaju ne samo donošenje programa koji se sastoje iz određenih ciljeva i aktivnosti koje se trebaju poduzeti, nego i planiranje obuke za prevenciju i borbu protiv korupcije u javnim institucijama koja je obvezna za sve javne službenike. Srednjoročna mjera 2.23. koincidira sa već elaboriranom kratkoročnom mjerom 2.6. za koju, kako je naznačeno, nema podataka o uspješnosti, odnosno, presumira se neuspješnost, tako da se programe prevencije korupcije može tvrditi da su lijep naum koji je ostao samo na „svečanoj izjavi“. O obveznoj obuci na polju prevencije borbe protiv korupcije također nema zabilježenih aktivnosti.
Kao što je ranije naznačeno, aktivnosti na normativnom (zakonodavnom ili inom) planu glede zaštite osoba koje u dobroj vjeri prijavljuju korupciju nisu zabilježene. Tako je i ostvarenje ciljeva iz mjere 2.24. Akcionog plana ostalo neoslovljeno.
Dugoročni ciljevi iz Akcionog plana uglavnom referiraju na identificiranje slabih tačaka unutar javnog sektora, odnosno, onih oblasti rada ili eventualno pojedinih radnih mjesta podložnih korupciji, provođenje revizije javnog sektora (uključujući i uspostavu drugačijeg načina procjene učinkovitosti rada javnih službenika) i uvođenje mehanizama e-vlade i e-upravljanja. Te su aktivnosti vremenski dosta daleko, ali se dio njih već poduzima u okviru kratkoročnih mjera koje djelomično koincidiraju sa pomenutim dugoročnim. Tako je za reformu javnog sektora i uvođenja mehanizama e-vlade i e-upravljanja naznačeno da postoje aktivnosti, a aktivnosti u okviru ispunjenja dugoročnih ciljeva iz Strategije za borbu protiv korupcije djelomično referiraju i na ispunjenje dugoročnih ciljeva iz Strategije reforme javne uprave, kojima se u konačnici smjera uspostava nivoa kvaliteta Europskog upravnog prostora. Bosna i Hercegovina je do trenutka pisanja izvješća ispunila 43,72% planiranih ciljeva na planu reforme javnog sektora (Ured koordinatora za reformu javne uprave, 2010), što i nije a priori, budući da je rok provedbe Strategije reforme javne uprave do kraja 2014. godine, loše. Međutim, na ostatku dugoročnih mjera (identifikacija slabih tačaka unutar javnog sektora), osim sporadičnih, nisu zabilježene aktivnosti.
Antikorupcijski / planovi integriteta
Ovaj segment antikorupcijskih aktivnosti oslovljava 5 mjera u svrhu ispunjenja isto toliko kratkoročnih ciljeva, te nekoliko dugoročnih ciljeva.
Prve četiri mjere (2.12., 2.13., 2.14. i 2.15.) iz dijela Akcijskog plana koji oslovljava antikorupcijske planove referiraju na sličnu materiju iz već elaborirane mjere 2.6. (izrada planova za borbu protiv korupcije), s tim što se mjera 2.12. odnosi na kadrovsko kapacitiranje institucija u cilju izvršenja zadataka iz planova, 2.13. i 2.14. na procjenu rizika po oblastima kako bi se odredilo odjele/radna mjesta koja su najpodložnija korupciji, i poduzelo odgovarajuće mjere kako bi se te manjkavosti reducirale/eliminirale, a 2.15. na razvitak relevantnih sistema indikatora kako bi se osigurala jednoobraznost standarda procjene rizika/planova integriteta. Prednost posebnih antikorupcijskih kontakt tačaka jest naročito u lakom identificiranju mjesta koja su nadležna za reagiranje za prijave o sumnji za korupciju, ali i koncentraciji znanja i sposobnosti za postupanje u slučajevima korupcije i poduzimanje preventivnih aktivnosti. Tako u Saveznoj Republici Njemačkoj, primjerice, u većini pokrajina postoje antikorupcijske centralne tačke, ali i lokalne kontakt osobe za prijavu korupcije i provedbu antikorupcijskih aktivnosti. Iskustva iz ove zemlje ukazuju da su takva kontakt mjesta manje angažirana na istraživanju konkretnih sumnji na korupciju, a više na „prijedlozima za prevenciju, suradnji na usavršavanju i edukaciji, kao i savjetovanju uposlenika“ (Korte, 2007, s. 301). Kako za mjeru 2.6. nema sistematski prikupljenih podataka, ali niti na drugi način dostupnih informacija koliko je urađeno, i ovdje se može samo špekulirati da su u Bosni i Hercegovini kapacitiranje i procjena korupcijskih rizika nikako ili slabo oslovljavana tema. U Bosni i Hercegovini, kako je poznato, postoji jako puno razina vlasti: vrlo je plauzibilno za pretpostaviti da su bez impetusa i koordinacije od strane Agencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije isti samoinicijativno učinili vrlo malo ili ništa.
Drugi dio kratkoročnih mjera iz dijela Akcijskog plana koji se bavi antikorupcijskim, odnosno planovima integriteta referira na tzv. testiranje integriteta. Pod testiranjem integriteta se zapravo radi o simuliranoj situaciji davanja ili primanja mita, pri kojoj se javni službenik ili građanin podvrgavaju svojevrsnoj provjeri pridržavanja i poštivanja društvenih, formalnih normi. Testiranje integriteta se može koristiti unutar radne organizacije, sukladno radnopravnim ili stegovnim propisima, ili na temelju mjera kaznenog prava. Kako realizacija ovog dijela planova integriteta ovisi o prethodnim aktivnostima (ponajprije na procjenu rizika od korupcije) i kako je tijelo nadležno za realizaciju mjere Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije, to je zaključak iz prethodnog pasusa primjenjiv i ovdje: dakle, vrlo se malo ili ništa nije učinilo.
Dugoročni ciljevi iz Akcionog plana i Strategije koji se odnose na provođenje istraživanja o korupciji u javnoj upravi i privatnom sektoru i razvijanju strategije za suzbijanje korupcije u pomenutim oblastima djelomično interferiraju sa elaboriranim aktivnostima na polju realizacije kratkoročnih ciljeva iz oblasti