Tekst preuzet sa Telegram.hr
Naš MUP očito se nije bavio procjenom utjecaja implementacije ESS-a na lokalnim razinama: testirali su uređaje, a teret negativnih učinaka implementacije svalili na leđa graničnih policajaca i nesretnih putnika
Europski Sustav ulaska/izlaska (EES) potpuno je zakazao već na prvom ozbiljnom ispitu. U to sam se osobno uvjerio na tri cestovna granična prijelaza s Bosnom i Hercegovinom. Na početku prvomajskog vikenda izlazi iz Hrvatske u Jasenovcu, Hrvatskoj Dubici i Hrvatskoj Kostajnici bili su zakrčeni kao nikad dotad. Sretnici su čekali četiri sata, dok su putnici koji su naišli u vrhuncu zastoja čekali i do osam sati. Neviđene kilometarske kolone protezale su se od graničnih punktova kroz ova pogranična naselja, iako je vrhunac turističke sezone još daleko.
Na početku općeg krkljanca domaći su uspijevali doći do svojih kuća koristeći lokalne zaobilaznice. No uskoro, uz glavne prometnice prema graničnim prijelazima popunili su se i mjesni sokaci. Iako je većina sudionika u prometu strpljivo čekala, pojedinačni pokušaji ubacivanja preko reda stvarali su konfliktne situacije na rubu fizičkog obračuna. Bez dostupnih javnih nužnika, izmoreni putnici olakšavali su se gdje tko stigne.
U takvim okolnostima, vožnja lokalnim cestama postaje pravo umijeće. Policija je na pojedinim točkama pokušavala upravljati prometom, ali na terenu ih je bilo nedovoljno u odnosu na veličinu zagušenja prometa. Tijekom ovakvih gužvi, prometovanje cestama koje su paralelne s granicom postaje gotovo nemoguće pogotovo noću, uz osobni rizik. Prije nego što su se popunili svi sokaci, uspio sam probiti se od Novske preko Jasenovca do Hrvatske Dubice – isključivo zahvaljujući dobrom poznavanju lokalne topografije i vožnji s upaljena četiri žmigavca.
Veći katolici od pape
Ovo je samo dio negativnih posljedica pune primjene zakona koji je pristigao iz Bruxellesa, a puni mu je naziv Uredba (EU) 2017/2226 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. studenoga 2017. o uspostavi Sustava ulaska/izlaska (EES) za registraciju podataka o ulasku i izlasku te podataka o odbijanju ulaska za državljane trećih zemalja koji prelaze vanjske granice država članica i određivanju uvjeta za pristup EES-u za potrebe izvršavanja zakonodavstva te o izmjeni Konvencije o provedbi Šengenskog sporazuma i uredbi (EZ) br. 767/2008 i (EU) br. 1077/2011.
O čemu je zapravo riječ? Europska unija uvela je sustav za digitalnu registraciju ulaska i izlaska državljana trećih zemalja. To znači da se pri prvom prelasku na graničnom prijelazu njima uzimaju otisci prstiju i biometrijski skenira lice; za sve buduće ulaske i izlaske obavezno je samo skeniranje lica. U praksi, to znači da putnici iz trećih zemalja moraju izaći iz svojeg automobila i pojedinačno stati pred uređaj za skeniranje. To pravilo vrijedi i za bebe, koje mame drže ispred skenera dok se ne umire i uspješno ispune zahtjev nevidljivog birokrata iz Bruxellesa. Sve to uključuje i proces otkopčavanja i ponovnog vezanja sjedalice za dijete; za invalide postoje prijenosni skeneri. Ovaj postupak višestruko povećava vrijeme zadržavanja putnika na graničnom prijelazu.
Sličan sustav uvele su Sjedinjene Države nakon terorističkog napad na New York i Washington 2001. godine. Međutim, nitko ne obavlja biometrijsko skeniranje lica pri izlasku iz države. Putovnica sadrži biometrijske podatke i sasvim je dovoljna za kontrolu pri napuštanju teritorija Sjedinjenih Država. Zašto su onda u Europskoj uniji odlučili biti veći katolici od pape, pa im i dojenčad predstavlja potencijalnu sigurnosnu prijetnju kad napušta šengenski prostor?
Prepoznajem rukopis birokrata
Moje dvadesetogodišnje iskustvo života i rada u Bruxellesu prepoznaje tipičan modus operandi birokrata u Europskoj komisiji. Shema je jednostavna i često se ponavlja. Prvo se identificira neki zajednički europski problem – u ovom slučaju, kontrola dužine boravka građana trećih zemalja unutar šengenskog prostora. Idući korak je dizanje problema na političku razinu. Nakon toga Komisija pristupa pronalaženju rješenja.
Kako nisu u stanju riješiti politička neslaganja članica oko nekog pitanja, kao rješenje političkog problema ponudi se nova tehnologija. Naravno, iza nje stoje lobističke tvrtke što zastupaju interese velikih kompanija koje nude tehnološko rješenje. Što je sustav kompliciraniji, to su tehnologija i njezino operativno održavanje skuplji, a zarada kompanija veća.
Konačnom usvajanju nove regulative prethodi sveobuhvatni impact assessment, procjena utjecaja primjene nove regulative. Takve procjene uglavnom rade već uhodane konzultantske kuće koje će u zaključku napisati da je prijedlog Europske komisije baš pravo rješenje za naš problem.
Sve svalili na policajace i putnike
Tako je bilo i u slučaju usvajanja direktive o EES-u. Procjena učinka (impact assessment) Uredbe (EU) 2017/2226, koju je radila Europska komisija, usredotočila se na povećanje učinkovitosti kontrola na vanjskim granicama podržavajući brži, sigurniji i ujednačeniji proces prelaska granice diljem šengenskog prostora.
Prema odgovoru koji je na pitanja Telegrama poslao MUP, Hrvatska je “sudjelovala na način da je provodila intenzivna interna testiranja razne opreme i biometrijskih sustava prije uspostave sustava EES”. Dakle, uopće nije napravljena procjena utjecaja primjene EES-a na kapacitet naših graničnih prijelaza. Naime, svaki granični prijelaz je specifičan po svojoj infrastrukturi, vrsti prometa i putnika te varijacija tjednih, mjesečnih i sezonskih opterećenja. Zbog toga je potrebna ciljana procjena utjecaja, kao i primjene mjera za svaku pojedinačnu lokaciju.
Naš MUP očito se nije bavio procjenom utjecaja implementacije ESS-a na lokalnim razinama: testirali su uređaje, a teret negativnih učinaka implementacije svalili na leđa graničnih policajaca i nesretnih putnika. Prema tvrdnjama Europske komisije, građani Europske unije trebali bi biti sigurniji, a naše granice prohodnije s novom tehnologijom i procedurom. Taj narativ preuzeo je i naš ministar unutarnjih poslova. No u stvarnosti to očito nije slučaj.
Nejasna sigurnosna korist
U prvih šest mjeseci ograničene primjene, EES je registrirao 52 milijuna prelazaka šengenske vanjske granice. Od toga je detektirano 700 potencijalnih sigurnosno riskantnih prelazaka; to je 0,00013 posto. Pritom nema informacije koliko se prelazaka pokazalo stvarno sigurnosno riskantnima od tih sedamsto. Ministarstvo unutarnjih poslova pitali smo koliko je sigurnosno relevantnih slučajeva, u apsolutnom i relativnom iznosu, detektirano putem EES-a na našim granicama u odnosu na isti period prošle godine. Iako se statistika na razini EU vodi više od pola godine, MUP je odgovorio da “dosad nisu rađene detaljne usporedne analize u odnosu na prethodne godine, s obzirom na to da je sustav u punoj primjeni od 10. travnja 2026. godine”.
Što se tiče očekivane bolje prohodnosti granica, slike s terena zorno demantiraju tu pretpostavku. Iz MUP-a tvrde da “uvođenjem sustava EES nije došlo do povećanja vremena čekanja”. No na moj upit o tri konkretne lokacije – Jasenovcu, Hrvatskoj Dubici i Hrvatskoj Kostajnici – Ministarstvo je odgovorilo podacima s graničnih prijelaza Bajakovo, Nova Sela i Županja i kako oni izgledaju u odnosu na 2025. godinu.
Pitali smo nadležne koje indikatore koriste za mjerenja učinkovitosti primjene EES-a. Iz MUP-a kažu da se “mjerenje učinkovitosti sustava EES provodi na razini Europske komisije i država članica, a detaljnije analize očekuju se u narednom razdoblju”. Čak nisu mogli nabrojati koje indikatore koriste za monitoring učinkovitosti!
Napuštanje dobre prakse
Stanje na granici u tri pounske, za vrijeme rata okupirane općine, ukazuje na izostanak ozbiljnih priprema za primjenu EES-a. U tom smislu nužna je koordinacija s lokalnom zajednicom i s kolegama na bosanskohercegovačkoj strani granice. Lokalnom stanovništvu bilo bi izuzetno korisno da policija regulira promet tako da se kolone formiraju izvan naseljenih mjesta; tako bi se izbjegle mnoge negativne posljedice kojima su izloženi domaći.
Iz MUP-a tvrde da se s BiH “provode redovni bilateralni sastanci i stalna koordinacija na lokalnoj i regionalnoj razini te se dnevno razmjenjuju informacije o protočnosti prometa i opterećenosti na graničnoj kontroli”.
Međutim, dok se primjenjivao stari sustav, prekogranična suradnja kolega-policajca na terenu uspješno je upravljala kapacitetom prohodnosti graničnih prijelaza. Ako bi gužva bila prema jugu/istoku, kolege bi sinkronizirano otvorili sve raspoložive trake za izlazak iz Hrvatske, odnosno za ulazak u BiH. Tako bi rezali “pikove” najvećih zastoja jer bi – na opće zadovoljstvo putnika i mjesnog stanovništva – udvostručili kapacitet prohodnosti graničnog prijelaza. Zašto se odustalo od primjene dobre prakse i uspješne prekogranične suradnje, pitanje je bez odgovora.
Ni olakšica online
Većina putnika što izvan turističke sezone prelaze u BiH su radnici koji borave u Hrvatskoj, Sloveniji i Austriji; veći dio njih putuje tjedno, zajedno s članovima obitelji. Neki borave samo u okviru dopuštenih 180 dana. Regulativa EES-a omogućuje primjenu Nacionalnog programa olakšice za državljane trećih zemalja koji često putuju u Hrvatsku; olakšica znači mogućnost skeniranja samo biometrijske putovnice, a ne i lica za što treba izaći iz vozila.
Prema uputama na stranicama MUP-a, državljani trećih zemalja mogu podnijeti zahtjev za olakšicu na graničnom prijelazu ili u policijskoj postaji. No na graničnim prijelazima kažu da se to podnosi isključivo u policijskoj postaji, u uredovno vrijeme. Barem za ove olakšice MUP je mogao osigurati online podršku; i premijer uostalom često ističe da je digitalizacija naš strategijski cilj.
MUP navodi i da je “rad EES-a moguće djelomično suspendirati na određenom graničnom prijelazu na najviše šest sati u izvanrednim okolnostima koje dovode do tako gustog prometa da vrijeme čekanja na graničnom prijelazu postane predugo”. To je druga moguća olakšica na taktičkoj razini. No u prvomajskim gužvama nisam primijetio primjenu ove vrste izuzeća. Pretpostavljam da se birokracija MUP-a još nije dogovorila o proceduri aktivacije izuzeća na taktičkoj razini.
Provjera uređaja nije dovoljna
Funkcioniranje graničnih prijelaza u našim zračnim lukama posebna je tema. Pitali smo MUP je li napravljena prethodna procjena implementacije EES-a na kapacitet propusnosti graničnih kontrola na aerodromima Zagreb, Dubrovnik i Split u nadolazećoj turističkoj sezoni.
“Što se tiče zračnih luka, nabavljeni su EES kiosci, ABC vrata i ručni EES čitači koji se osobito koriste u vršnim opterećenjima. Zračne luke imaju veći kapacitet protočnosti i predstavljaju manji izazov u primjeni sustava EES s obzirom na to da se granična kontrola obavlja samo nad pješacima”, tvrde iz MUP-a. Dakle, ni ovdje nije izvršena procjena utjecaja primjene EES-a, što izravno utječe na kapacitet zračnih luka.
Provjera rada uređaja samo je jedan, lakši dio uvođenja nove procedure. Pri svakoj interakciji čovjeka i stroja obavezna je kvantitativna i kvalitativna procjena djelovanja ljudskog faktora s cjelokupnim sustavom u specifičnim okolnostima. To očito nije učinjeno. I sam ministar unutarnjih poslova Davor Božinović pred kamerama je demonstrirao da iz prve, bez tuđe pomoći, ne uspijeva kreirati EES dosje.
Skupa kašnjenja aviona
Specifičnost Zračne luke Franjo Tuđman u Zagrebu je velik broj vezanih letova gdje putnici iz trećih zemalja love konekcije za šengenski prostor i obrnuto. Svako kašnjenje putnika u tranzitu dovodi do niza negativnih posljedica. Karakteristika Zračne luke Split je mali kapacitet stajanke za zrakoplove i uzletno-sletne staze koja se, zbog nepostojanja alternative, koristi i kao staza za taksiranje. U tim uvjetima, duže zadržavanje zrakoplova na zemlji zbog zastoja putnika izravno utječe na ukupan kapacitet zračne luke.
Svako kašnjenje u zračnom prometu ima izravan negativan učinak na zračne prijevoznike i zračne luke. Prema izračunu Sveučilišta Westminster, koji koristi i Eurocontrol kao standardni input ekonomske analize, kašnjenje putničkog aviona Airbus A319 od 15 minuta na izlazu stoji kompaniju 523, tijekom taksiranja 724, pri dolasku na aerodrom 1057, a na ruti 1128 eura. Uzrok kašnjenja može biti administrativne prirode zbog malog kapaciteta stanica za sigurnosnu provjeru putnika, prtljage ili granične provjere.
Da ublaže gubitak, kompanije uračunavaju moguća kašnjenja u cijenu avionske karte, što smanjuje konkurentnost destinacije, ili u uvjetima velikog kašnjenja jednostavno otkazuju letove. Moguća aerodromska kašnjenja zbog primjene EES-a u Hrvatskoj najgori učinak bi imala na Croatiju Airlines; prošlogodišnji minus od 38,8 milijuna eura mogao bi se povećati. U slučaju dužeg kašnjenja gube i zračne luke, a u konačnici i turistička privreda.
Europski nužnik
To su sve razlozi zbog kojih sveobuhvatna procjena utjecaja primjene EES-a na kapacitet graničnih prijelaza naših zračnih luka ima strategijski značaj. Nedavna negativna iskustva Grčke i Portugala dodatni su argument da se ovoj problematici pristupi cjelovito. Jedno je sigurno: trenutačno nitko ne može sa sigurnošću tvrditi kako će primjena EES-a utjecati na granične kontrole na našim aerodromima ove turističke sezone.
A odnos prema stanovnicima pograničnih područja stradalih u Domovinskom ratu dobro je opisao jedan dubički šaljivdžija: “Prvo su nas opljačkali četnici. Zatim su nas naši pokrali u pretvorbi. Sad Europa od nas pravi veliki nužnik. Koga briga za selo u kojem okreće autobus!”