O publikaciji
Autori izvještaja
Eldan Mujanović (Docent na Fakultetu za kriminalistiku, kriminologiju i sigurnosne studije Univerziteta u Sarajevu. Autor je nekolicine naučnih i stručnih radova iz područja kriminalistike i kriminologije. Bio je angažovan na izradi studija koje se bave problematikom maloljetničkog prestupništva, korupcije, pranja novca, oduzimanja nezakonito stečene imovine, a uže područje njegovog rada se odnosi na međunarodnu saradnja u suzbijanju kriminaliteta. Stalni je vanjski saradnik Transparency International BiH).
Darko Datzer (Magistar kriminalističkih nauka, viši asistent na Fakultetu za kriminalistiku, kriminologiju i sigurnosne studije Univerziteta u Sarajevu. Koautorski potpisuje monografiju „Otvoreno o policiji i korupciji“, te autorski i koautorski izrađuje više znanstvenih i stručnih članaka koji se bave prevencijom i suzbijanjem korupcije, te teorijskom kriminalistikom. Autor je i učesnik više stručnih i znanstvenih istraživačkih projekata o korupciji, prevenciji kriminaliteta i alternativnim modusima reagiranja na maloljetničko prijestupništvo. Član je strukovnih udruga kriminalista u zemlji i inozemstvu, te Europskog kriminologijskog udruženja. Član je redakcije časopisa Kriminalističke teme )
Aleksandar Draganić (Magistar ekonomskih nauka sa trenutnim zaposlenjem u Razvojnoj agenciji Eda Banjaluka na poziciji ekspert za javne politike. Pruža ekspertizu i podršku u realizaciji projekata reforme lokalne i javne uprave, te u vezi ostalih oblasti u skladu sa ličnim kompetencijama (politike mladih, socijalna isključenost, ekonomski razvoj i socio-ekonomska politika). S obzirom na dodatno obrazovanje u oblasti javnih politika putem organizovanih programa od strane OSI/LGI i OSF BiH, bavi se kreiranjem dokumenata javne politike u vezi sa reformom javne uprave i socio-ekonomskim razvojem. Učestvovao u izradi nekoliko studija, naručenih od strane vladinih i međunarodnih organizacija, te kreiranju zakonskih propisa. Jedan je od autora kvartalnih izvještaja Sistem ranog upozoravanja UNDP-a. Višegodišnji je saradnik organizacije Transparency International BiH, te aktivno uključen u projektima civilnog društva. Autor, koautor i urednik je nekoliko knjiga i publikacija).
Sadržaj
O publikaciji i
Sadržaj iii
Izvršni sažetak 1
Komponenta 1: Izgradnja kapaciteta Agencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije. 6
Komponenta 2: Prevencija korupcije 20
Komponenta 3: Obrazovanje, obuka i upoznatost javnosti 42
Komponenta 4: Provedba zakona 54
Komponenta 5: Koordinacija i provedba Strategije 74
Zaključci 76
Bibliografija i reference 80
Aneks I –Monitoring rada Komisije za izbor i praćenje rada Agencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije 82
Izvršni sažetak
Godinu dana nakon donošenja Strategije za borbu protiv korupcije 2009. – 2014. i Zakona o Agenciji za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije1, može se konstatovati da se stvari ne kreću zadovoljavajućom brzinom, niti tempom koji je predviđen relevantnim planskim dokumentima.
Borba protiv korupcije nije jednostavna, naročito ako se u obzir uzmu međunarodni izvještaji, u kojima se navodi da je korupcija prisutna na najvišim nivoima vlasti i politike2, koji su ujedno i zaduženi da iniciraju i realizuju aktivnosti u ovoj oblasti. Ovaj paradoks je posebno „komplikovan“ u Bosni i Hercegovini jer se otvaranje pitanja korumpiranosti pojedinih visokih činovnika i političara još uvijek u velikoj mjeri tumači kao napad na „nacionalni integritet i identitet“ cijele etničke grupe. Brojni autori koji se bave pitanjem korupcije (Rose-Ackerman, Keefer and Knack)3 su utvrdili da korupcija i etnička polarizacija idu jedno uz drugo. Naime, “takmičenje” različitih etničkih grupa unutar iste države i strah od isključenosti iz društva vodi ka predanosti birokratiji, koja to koristi za koruptivne svrhe. Stoga ne iznenađuje ni činjenica da dokumenti poput Strategije za borbu protiv korupcije nisu još uvijek pronašli mjesto u dokumentima nižih nivoa vlasti (entitetskim i kantonalnim), kod kojih je etnička polarizacija u značajnoj mjeri izražena.
Problemi sa kojima se implementacija Strategije za borbu protiv korupcije susreće su mnogobrojni. Nedovoljno uključivanje svih relevantnih aktera u njenu implementaciju, izostanak planiranja neophodnih resursa, te neposvećenost operativnom aspektu pojedinih komponenti Strategije i njihovoj realizaciji, samo su neki od njih. Dosadašnja realizacija Strategije protiče, kao i u mnogim drugim slučajevima, na način da se pojedine aktivnosti, realizuju, ali ne u sklopu sveobuhvatnog plana za implementaciju, već kao ad hoc aktivnosti ukoliko se izvrši pritisak (domaći ili međunarodni) za njihovo sprovođenje.
Obzirom na proteklu godinu, vidljivo je da, osim Vijeća ministara BiH, Ministarstva sigurnosti BiH, pojedinih poslanika u okviru Parlamentarne skupštine BiH, međunarodnih aktera i domaćih nevladinih organizacija koje se bave ovim pitanjima, generalna javnost nije upoznata sa dosadašnjim procesom realizacije pojedinih aktivnosti u okviru implementacije Strategije borbe protiv korupcije. Razlozi za ovo su brojni. Prije svega, Strategija za borbu protiv korupcije 2009. – 2014. nikada nije adekvatno iskomunicirana sa institucijama na entitetskim, kantonalnim i lokalnim nivoima. Tako se ista nikada nije našla na dnevnom redu Parlamenta FBiH ili Narodne skupštine RS. O istoj nije razgovarano u kabinetu ili na sjednicama entitetskih vlada ili Vladi Brčko Distrikta iako je Zakonom o Agenciji za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije naznačeno da će entiteti, kantoni i Brčko Distrikt Bosne i Hercegovine usvojiti i razviti strategiju borbe protiv korupcije i akcijski plan prema opštim načelima naznačenim u državnoj Strategiji za borbu protiv korupcije. Stoga ne iznenađuje i neupoznatost ostalih aktera – jedinica lokalne samouprave, javnih preduzeća i ustanova, univerziteta, civilnog sektora, građana, medija i privatnog sektora. Analizom se može utvrditi činjenica da niti jedan nivo vlasti osim državnog, ne posmatra postojeću Strategiju za borbu protiv korupcije 2009.-2014. godine kao dokument koji ih obavezuje da se posvete određenim aktivnostima. Istovremeno, obzirom na postojeće rezultate, posvećenost pojedinih državnih institucija pitanjima iz Strategije za borbu protiv korupcije je također upitna. Nedostatak komunikacije usvojenog dokumenta sa svim akterima je najznačajniji razlog zašto je situacija ovakva kakva jeste.
Druga stvar koja posebno zabrinjava a koja je značajna za trenutni i budući aspekt realizacije Strategije se odnosi na činjenicu „vlasništva“ nad njom. Kada govorimo o strategijama, uvijek nastojimo da govorimo o planskim dokumentima širokog konsenzusa koji se odnose na sve aktere i u čiju realizaciju su uključeni brojni akteri. Analizom programskih dokumenata političkih stranaka koje su učestvovale na opštim izborima 2010. godine, ne postoji niti jedna stranka koja je istakla značaj realizacije postojećeg dokumenta Strategije za borbu protiv korupcije 2009.-2014., te njime predviđenih ciljeva i aktivnosti već je o borbi protiv korupcije govorila kao o nečemu što tek treba da započne. Na kraju, treba se osvrnuti i na rad najodgovornijih za dosadašnju implementaciju Strategije i primjenu Zakona o Agenciji za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije – članove posebne ad hoc formirane komisije4 za utvrđivanje rang liste kandidata za mjesto rukovodioca u Agenciji. Zakon je definisao agenciju kao neovisnu i samostalnu upravnu organizaciju, koja za svoj rad odgovara Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine, dok direktora imenuje Parlamentarna skupština na prijedlog posebne komisije, putem javnog konkursa a prema Zakonu o ministarskim imenovanjima, imenovanjima Vijeća ministara i drugim imenovanjima Bosne i Hercegovine. Upravo je imenovanje direktora u proteklih godinu dana predstavljalo osnovnu aktivnost posebne komisije Parlamentarne skupštine BiH, koja je tek na 5. sjednici uspjela da utvrdi rang listu kandidata za ovu funkciju. Kako je Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije u 2010. godini bila bez formalnog rukovodstva tj. rukovođena sa vršiocem dužnosti kojem je u nekoliko navrata produžavan mandat, ne iznenađuju ni postojeći rezultati rada odnosno njihovo odsustvo. Naime, obzirom da direktor donosi pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i kodeks ponašanja zaposlenih, ne iznenađuje činjenica o nepostojanju ovih dokumenata kao ni implementacije mnogih aktivnosti u okviru Strategije. Kao vezani problem koji prati neadekvatan položaj Agencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije je i nepostojanje budžetskih sredstava namjenjenih za rad Agencije i provođenje Strategije, što dalje dovodi u pitanje implementaciju predviđenih aktivnosti. Analizom nacrta Dokumenta okvirnog budžeta BiH u periodu 2011.-2013. god. Vidljivo je da Vijeće ministara BiH nema namjeru izdvojiti sredstva za realizaciju Strategije borbe protiv korupcije i normalno funkcionisanje Agencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije. Naime, u Dokumentu okvirnog budžeta BiH u periodu 2011.-2013. godina uopšte se i ne pominje Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije. Strategija se može realizovati samo uz obezbjeđenje određenih sredstava, na osnovu kojih bi se mogle vidjeti i realizovane aktivnosti. Tako se u okviru akcionog plana za pojedine grupe aktivnosti moraju precizirati troškovi za njihovo sprovođenje, te način na koji će biti ti troškovi snošeni (budžet, međunarodni donatori, itd.). Nažalost, niti Strategija niti Akcioni plan ne preciziraju neophodne troškove – što dodatno usporava dalju implementaciju i razvoj implementacijskih kapaciteta.
Obzirom na prepoznatu potrebu za uspostavljanjem institucionalizirane saradnje sa institucijama vlasti, kao i efikasnih mehanizama za monitoring i evaluaciju provođenja aktivnosti predviđenih Strategijom, a koji bi omogućili kontinuiran, aktivan i održiv angažman organizacija civilnog društva u ciklus kreiranja i provođenja politika, Transparency International BiH je inicirao potpisivanje Memoranduma o saradnji sa Ministarstvom sigurnosti BiH i Agencijom za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije. Ovim se namjerava promovirati učešće civilnog društva i nevladinih organizacija u prevenciji korupcije i borbi protiv korupcije, te jačanje transparentnosti i osiguranje efikasnog pristupa informacijama, a sve u cilju dosljednog provođenja Strategije u kontekstu reformskog puta Bosne i Hercegovine.
U okviru Monitoringa provođenja Strategije za borbu protiv korupcije 2009-2014, Transparency International BiH prati stepen implementacije Strategije i pripadajućeg Akcionog Plana po slijedećim oblastima: izgradnja kapaciteta Agencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije, prevencija korupcije, obrazovanje, obuka i upoznatost javnosti, provedba zakona te koordinacija i provedba strategije.
Analiza uspješnosti provedbe Strategije po pojedinačnim komponentama
Komponenta 1: Izgradnja kapaciteta Agencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije. Generalna ocjena u implementaciji mjera iz ove komponente je da ovaj strateški cilj/komponenta ima problema sa predviđenim rokovima definisanim u Strategiji. Kako se većina aktivnosti u ovoj komponenti odnosi na Agenciju za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije, rezultati ne treba da iznenađuju jer se operativnost Agencije očekuje tek drugom polovinom 2011. godine. Sve do danas, Agencija nije počela sa obavljanjem zakonom predviđenih poslova stvarajući prazninu i u samom nadzoru i koordinaciji primjene Strategije borbe protiv korupcije i njenog Akcionog plana. Na osnovu zakonom definisanih obaveza a u skladu sa Akcionim planom, vidljivo je da je osnovni problem neažurnost u uspostavljanju kapaciteta na Parlamentu BiH, odnosno u Komisiji za izbor i praćenje rada Agencije. Sve do danas Agencija nije kadrovski ojačala (uključujući imenovanje direktora i njegovog zamjenika), te nisu doneseni ni odgovarajući interni akti za njen rad.
Komponenta 2: Prevencija korupcije. Strategija identificira tri glavne oblasti kroz koje je potrebno poduzimati preventivne antikorupcijske aktivnosti (reforma javnog sektora, transparentnost i odgovornost; antikorupcijski/planovi integriteta; i, pojednostavljenje poslovnog okruženja), a koje namjerava ostvariti putem kratkoročnih, srednjoročnih i dugoročnih djelatnosti. Kao i u prethodnom izvještaju, Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije još uvijek nije funkcionalna, što umnogome otežava provedbu antikorupcijskih preventivnih zadataka. Ova je institucija, naime, pokretač i koordinator gotovo svih preventivnih aktivnosti, tako da je njezino nefunkcioniranje ozbiljna prepreka bilo kakvom angažmanu na profilaksi ponašanja sa elementima korupcije. Tako se može načelno konstatovati da su aktivnosti poduzete u sklopu ove komponente Strategije predviđene Akcionim planom, nikako ili samo djelimično ispunjene i nisu rezultat sistematskih aktivnosti na provedbi Strategije, nego više odraz napora na sveukupnoj reformi javne uprave ili vlastite inicijative odnosne institucije.
Komponenta 3: Obrazovanje, obuka i upoznatost javnosti. Realizacija ove komponente Strategije trebala je otpočeti u drugoj polovini 2010. godine obzirom na rokove predviđene Akcionim planom Strategije. Ova komponenta predstavlja značajan strateški cilj u okviru same Strategije jer za cilj ima stvaranje široke koalicije u borbi protiv korupcije. Naime, Strategijom i njenim Akcionim planom je od vremena njenog donošenja do vremena izrade ovog izvještaja bilo predviđeno da se radi na razvoju nastavnog plana i programa, pedagoških materijala i alata i obuci edukatora s ciljem buduće isporuke obuke iz integriteta/borbe protiv korupcije/etike za javne službenike. Međutim, treba napomenuti da se za uspješnu realizaciju zahtjeva u potpunosti osposobljena Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije. Uzrok za ovakvo stanje su nedovoljno izgrađeni kapaciteti i podzakonski okvir rada Agencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije. Realizacija aktivnosti u oblasti obrazovanja, obuke i upoznatosti javnosti zahtjeva dosta sredstava, ali i pažljiv pristup resornim ministarstvima s ciljem otpočinjanja realizacije aktivnosti.
Komponenta 4: Provedba zakona. Analiza ostvarenja pojedinih strateških ciljeva, odnosno, efikasnosti realizacije mjera iz ove strateške oblasti, u znatnoj mjeri je determinisama ranijim nalazima iz prvog periodičnog izvještaja. U pomenutom izvještaju su iznesene tvrdnje o stepenu provedbe pojedinih, konkretnih programskih aktivnosti iz domena provedbe zakona, nedostacima u implementaciji, te, na kraju, date preporuke o tome šta bi odgovorne institucije u narednom periodu trebale uraditi ili moge poduzeti kako bi se ciljevi iz ove strateške oblasti ostvarili u punom kapacitetu. Također, prva faza monitoringa u ovom strateškom području ukazala je na nekoliko općih tendencija u dosadašnjoj implementaciji pojedinih programskih mjera. U najkraćem, one se odnose na činjenicu da je poduzimanje zacrtanih mjera uveliko uslovljeno: (a) općim stepenom upoznatosti odgovornih institucija o njihovim zadaćama u implementaciji pomenutih pravno-političkih dokumenata, (b) postavljenim prioritetima tih institucija koji su se uglavnom odnosili na postizanje nekih drugih ciljeva, različitih od efikasnije borbe protiv korupcije (u suštini se radilo o ispunjenju uslova iz tzv. „Mape puta“ za liberalizaciju viznog režima za državljane BiH), (c) uglavnom deklarativnoj podršci zacrtanim ciljevima iz Strategije za borbu protiv korupcije 2009-2014, te (d) drugim faktorima koji su onemogućili postizanje značajnijeg stepena realizacije ciljeva u ovoj oblasti (kao najčešće istican nedostatak vidljiva je činjenica da Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije još uvijek nije de facto počela sa izvršavanjem svojih poslova). Takvo stanje je u strateškom području provedbe zakona uticalo na nejednak obim angažmana odgovornih institucija u poduzimanju pojedinih programskih aktivnosti, različit stepen realizacije konkretnih strategijskih ciljeva i opći dojam o relativno slabom uspjehu u postizanju strateških ciljeva iz ove oblasti. Međutim, hroničan nedostatak sa kojim se susreće implementacija cjelokupne Strategije za borbu protiv korupcije (2009.2014.) tiče se nefunkcioniranja Agencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije. To je slučaj i sa postizanjem ovog strategijskog cilja, jer je u situaciji postojanja većeg broja agencija za provedbu zakona u BiH potrebna izvjesna koordinacija i praćenje realizacije pojedinih ciljeva. S druge strane, Vijeće ministara BiH još uvijek nema javno objavljeni Program rada za 2011. godinu, koji bi eventualno predvidio određene aktivnosti na koje referira Srategija za borbu protiv korupcije (2009.2014.).
Komponenta 5: Koordinacija i provedba Strategije. Vrlo značajan dio provedbe Strategije za borbu protiv korupcije 2009.-2014. Tiče se usklađivanja aktivnosti svih odgovornih institucija u realizaciji postavljenih pravno-političkih ciljeva u ovoj oblasti. U tom smislu, bilo je potrebno osigurati odgovarajuće normativne, institucionalne i druge pretpostavke za što djelotvorniju koordinaciju i sveobuhvatno provođenje strategijskih aktivosti. U dosadašnjem periodu, ostvaren je djelimičan napredak u osiguranju pomenutih uvjeta koji se uglavnom odnosi na normativne aspekte koordinacije Strategije i Akcionog plana. Naime, Zakonom o Agenciji za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije, propisano je da će ovo tijelo imati zadaću koordinacije i nadzora nad provedbom Strategije za borbu protiv korupcije i pripadajućeg Akcionog plana, uz jednu dodatnu, savjetodavnu i instruktivnu nadležnost koja se koja se tiče primjene ovih dokumenata u praksi. Sadržajno se koordinacija treba realizirati putem nekoliko, po prirodi različitih ali uzajamno usklađenih mjera, koje se sastoje u: (a) posredovanju prilikom kreiranja politika za suzbijanje korupcije u svim institucijama u BiH, (b) koordinaciji i nadzoru primjene tih mjera, (c) razvijanju sistema koordinacije, (d) ostvarenju saradnje sa nevladinim sektorom, (e) boljoj komunikaciji i saradnji između uključenih subjekata, i (f) stvaranju pretpostavki za kreiranje budućih pravno-političkih dokumenata za kontinuirano suprostavljanje ovoj pojavi. U svakom slučaju, nosilac ovih aktivnosti treba biti Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije koja u ovom trenutku tek treba da počne sa obavljanjem poslova iz svoje nadležnosti, uključujući i koordinaciju provedbe Strategije za borbu protiv korupcije.
Komponenta 1: Izgradnja kapaciteta Agencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije.
Kada govorimo o ovoj komponenti, govorimo o vjerovatno najvažnijoj komponenti tj. strateškom cilju u okviru same Strategije. Naime, strateški dokument u programskog dijelu navodi 3 od 4 opšta cilja, koja se direktno odnose na dalje podciljeve i aktivnosti koje je potrebno sprovesti u okviru ove komponente:
1. Uspostaviti efikasan sistem za koordiniranje aktivnosti vlasti u BiH usmjerenih na borbu protiv korupcije, kako bi se osigurala konzistentnost i održivi rezultati aktivnosti provedenih u sklopu strategije
2. Uspostaviti sistem za prevenciju korupcije u svim strukturama javnih institucija u BiH, kako bi se minimizirao rizik od korupcije.
3. Izgraditi kapacitete tijela za borbu protiv korupcije na svim nivoima vlasti, kako bi se na efikasan način upravljalo programima za sprečavanje korupcije, educiralo bh. društvo o rizicima od korupcije, koordinirala borba protiv korupcije, otkrivali i provjeravali slučajevi korupcije i pokretali odgovarajući postupci protiv počinilaca.
Generalna ocjena u implementaciji aktivnosti, koja će kasnije biti detaljno elaborirana, je da ovaj strateški cilj/komponenta ima problema sa predviđenim rokovima definisanim u Strategiji. Kako se većina aktivnosti u ovoj komponenti odnosi na Agenciju za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije, rezultati ne treba da iznenađuju jer se operativnost Agencije očekuje tek drugom polovinom 2011. godine. Sve do danas, Agencija nije počela sa obavljanjem zakonom predviđenih poslova stvarajući prazninu i u samom nadzoru i koordinaciji primjene Strategije borbe protiv korupcije i njenog Akcionog plana. Na osnovu zakonom definisanih obaveza a u skladu sa Akcionim planom, vidljivo je da je osnovni problem neažurnosti u uspostavljanju kapaciteta na Parlamentu BiH, odnosno Komisiji za izbor i praćenje rada Agencije.
Komisija za izbor i praćenje rada Agencije neefikasna u kapacitiranju Agencije
Zakonom je definisano da Komisija za izbor i praćenje rada Agencije ima devet članova: tri predstavnika iz Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, tri predstavnika iz Doma naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, dva predstavnika iz akademske zajednice i jednog predstavnika nevladinog sektora. Komisiju imenuje Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine sa mandatom na 4 godine. Komisija donosi i poslovnik o svom radu. Tri mjeseca prije isteka mandata imenovanih članova Komisije nadležne institucije pokreću postupak imenovanja novih članova. Kako je Komisija imenovana u periodu pred opšte izbore 2010. godine, ne iznenađuje njena neažurnost s obzirom da sa generalnim izborima pojedinim članovima po automatizmu prestaju mandati nakon konstituisanje novog Predstavničkog doma i Doma naroda. Imajući sve ovo u vidu, može se očekivati da će unapređenje kapaciteta Agencije u najboljem slučaju otpočeti tek za nekoliko mjeseci, nakon uspostavljanja nove vlasti.
Unutar programske oblasti 1.1. Akcionog plana Strategije za borbu protiv korupcije 2009.-2014. predviđeno je preduzimanje sljedećih specifičnih mjera:
1.1. Razvoj i usvajanje pravnog okvira za rad Agencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije; za koordinaciju provedbe državne Strategije za borbu protiv korupcije, za programe Agencije za prevenciju i edukaciju.
Rok za sprovođenje ove mjere: do januara 2010. godine (usvajanje Zakona) a ostalo do juna 2010
Odgovorne institucije: Vijeće ministara BiH, Parlamentarna skupština BiH, Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije
Analiza stepena provedbe konkretne mjere: Dom naroda Parlamentarne skupštine BiH usvojio je Zakon o Agenciji za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije u decembru 2009. godine sa velikim očekivanjima. Upravo je ta aktivnost i bila predviđena Strategijom, dok je ostatak aktivnosti uglavnom ostao na samim očekivanjima. S obzirom da u periodu od donošenja Zakona pa do danas nije uspostavljena funkcionalna Agencija, sa predviđenim rukovodstvom, ne iznenađuje ni činjenica da još uvijek nisu donešeni validni pravilnici kojima bi se regulisao rad u okviru agencije, sistematizacija radnih mjesta, te programske aktivnosti na koordinaciji provođenja Strategije i Akcionog plana. U navedenom periodu su zabilježene određene aktivnosti Ministarstva sigurnosti BiH u ovoj oblasti, ali bez konkretnih rezultata. Prema Izvještaju o napretku BiH u 2010. godini, Evropska komisija ukazuje da je kreiran nacrt pravilnika Agencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije, da je pronađen prostor za smještaj agencije u prostorijama SIPA u Lukavcu, ali da agencija još uvijek nije kadrovski ojačana.
Analize ukazuju da je osnovni problem neažurnosti u uspostavljanju kapaciteta na Parlamentu BiH. Naime, još od aprila 2010. godine traje procedura izbora rukovodstva, tj. od vremena kada je na čelo Agencije trebao biti imenovan v.d. vršioca dužnosti direktora Agencije. Parlamentarna skupština BiH se u aprilu 2010. godine na 75. sjednici izjašnjavala o zaključku, kojim je definisano da se „obavezuje Predstavnički dom da na sljedećoj sjednici imenuje vršioca dužnosti direktora Agencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije, koji će te poslove obavljati do imenovanja direktora.“ Imenovanje vršioca dužnosti direktora Agencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije (po zaključku Predstavničkog doma sa 75. sjednice, održane 7.4.2010.) je nastavljeno na sljedećem zasjedanju Parlamentarne skupštine BiH na kom se zadužio zamjenik ministra sigurnosti BiH Mijo Krešić da obavlja dužnost vršioca dužnosti direktora Agencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije do izbora direktora Agencije na osnovu Zakona o Agenciji za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije („Službeni glasnik BiH“, broj 103/09) a najdalje do 1. avgusta 2010. Na 82. sjednici je donešena Izmjena u zaključku Predstavničkog doma sa 76. sjednice, održane 21.4.2010., povodom zaduživanja zamjenika ministra sigurnosti Mije Krešića da obavlja dužnost vršioca dužnosti direktora Agencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije. Tom prilikom je ukinut rok od 01. avgusta 2010. godine, što je otvorilo vrata daljem neodgovornom ponašanju u vezi sa izborom direktora Agencije i uspostavljanja njenog normalnog funkcionisanja. Tek je 28. decembra 2010. godine, na petoj sjednici Komisije za izbor i praćenje rada Agencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije, utvrđena rang lista od 13 kandidata5 koliko ih se bilo prijavilo na mjesto direktora i zamjenika direktora agencije. Prvi na rang listi je Ramiz Huremagić sa 692 boda, a slijede Damir Vejo s 585, Sead Lisak s 573, Milan Krulj s 565, Blanka Benković s 560 bodova. S obzirom na dalju proceduru, za direktora i zamjenika direktora bi trebali biti izabrani Ramiz Huremagić iz bošnjačkog naroda, Milan Krulj iz srpskog naroda, te Blanka Benković iz hrvatskog naroda6.
Kako do današnjeg dana nije imenovano rukovodstvo agencije, ne iznenađuje ni činjenica da nisu doneseni podzakonski akti u vezi sa radom agencije, njenom ulogom u prevenciji i koordinaciji borbe protiv korupcije, te programima podizanja svijesti. Uzroci spore izgradnje kapaciteta se vide u nedovoljnoj spremnosti nosioca vlasti za realizaciju ovih aktivnosti, djelimično prouzrokovanim Opštim izborima u oktobru 2010. godine.
Preporuke: Kada posmatramo ovu specifičnu mjeru, najurgentnija stvar je imenovanje rukovodstva Agencije za prevenciju korupcije i borbu protiv korupcije kako bi se što skorije otpočelo sa izvršavanjem zakonom predviđenih obaveza te obaveza u skladu sa Strategijom borbe protiv korupcije. S tim u vezi je i skorašnje donošenje svih podzakonskih akata u vezi operativnog rada Agencije, te koordinativne i preventivne uloge u borbi protiv korupcije. Vijeće ministara BiH bi trebalo da obezbjedi adekvatne uslove za rad, uključujući neophodna sredstva i kadrove što je svakako jedna od stvari koja dalje može predstavljati prepreku u radu ove agencije. Naime, analizom nacrta Dokumenta okvirnog budžeta za 2011-2013, te analizom rada Agencije za državnu službu BiH, je utvrđeno da do kraja 2010. godine nisu planirana ni materijalna sredstva ni kadrovska rješenja za nesmetan rad Agencije za prevenciju korupcije i borbu protiv korupcije.
Unutar programske oblasti 1.2. Akcionog plana Strategije za borbu protiv korupcije 2009.-2014. predviđeno je preduzimanje sljedećih specifičnih mjera:
1.2. Obezbjeđivanje materijalnih preduslova za rad Agencije, uključujući, no ne ograničavajući se samo na slijedeće: uredski prostor, namjenski budžet.
Rok za sprovođenje ove mjere: Decembar 2010. godine
Odgovorne institucije: Vijeće ministara BiH
Analiza stepena provedbe konkretne mjere: Iako je formalno Agencija svoje sjedište dobila privremeno u prostorijama na području opštine Istočno Novo Sarajevo, u prostorijama Državne agencije za istrage i zaštitu (SIPA), može se reći da su uslovi rada i dalje nezadovoljavajući. To se prvenstveno odnosi na trajnost rješenja koje bi ovu instituciju u potpunosti tretirao na način na koji to ona zaslužuje. Naime, s obzirom na nepostojanje pravilnika o sistematizaciji radnih mjesta, jako je teško govoriti o uslovnosti sadašnjeg kancelarijskog prostora namjeni za koju se ova Agencija osniva. Takođe, Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije predstavlja samostalnu i nezavisnu agenciju, koja u sadašnjem obliku u prevelikoj mjeri zavisi od Ministarstva sigurnosti BiH, te Državne agencije za istrage i zaštitu (SIPA). Ujedno, zakonskim rješenjem je predviđeno da Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije više bude usmjerena na odgovornost prema zakonodavnoj a ne izvršnoj vlasti – na šta sadašnja rješenja ne ukazuju. To je vidljivo i iz nedostatka namjenskog budžeta za Agenciju, jer se analizom Dokumenta okvirnog budžeta za period 2011.-2013. ustanovilo da Vijeće ministara uopšte nije planiralo određena sredstva za rad ove Agencije, dok se u odluci Vijeća ministara broj 316/10 o privremenom finansiranju institucija Bosne i Heregovine i međunarodnih obaveza Bosne i Hercegovine za period januar-mart 2011. godine uopšte ne spominje Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije. Istovremeno, na temelju Odluke o preuzimanju poslova, objekata, sredstava za rad i zaposlenih između Ministarstva sigurnosti Bosne i Hercegovine, Državne agencije za istrage i zaštitu i Direkcije za koordinaciju policijskih tijela Bosne i Hercegovine (“Službeni glasnik BiH”, broj 94/10) u razdoblju januar-mart 2011. godine za privremeno finansiranje Direkciji za koordinaciju policijskih tijela Bosne i Hercegovine je odobren iznos do 6.300.000,00 KM. Iako je Direkcija za koordinaciju policijskih tijela Bosne i Hercegovina institucija koja je nastala u isto vrijeme kao i Agencija, vidljiva je ozbiljnost izvršne vlasti u vezi sa njenim uspostavljanjem.
Nepostojanje namjenskog budžeta Agencije i trajnog rješenja za njen kancelarijski prostor svakako utiče i na buduća kadrovska rješenja u okviru predmetne Agencije. Analizom konkursa7 Agencije za državnu službu BiH za 2010. godinu nije pronađen niti ijedan konkurs koji se odnosi na zapošljavanje novih ili interni premještaj postojećih službenika u Agenciju za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije. To svakako zabrinjava i nije jasno na osnovu čega se očekuje da Agencija počne sa radom u punom kapacitetu polovinom sljedeće godine, a što je najavio v.d. direktora Agencije Mijo Krešić.8
Preporuke: Za ostvarivanje ove specifične mjere potrebno je više zalaganja Vijeća ministara BiH da u okviru svojih planskih dokumenata uključi i namjenski budžet za Agenciju za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije. To znači da se institucija mora uvrstiti u listu budžetskih korisnika, sa alokacijom određenih sredstava i njihovom projekcijom za naredne 3 godine. Istovremeno, neophodno je da agencija utvrdi svoj rad podzakonskim aktima, te donese pravilnike o radu, sistematizaciji radnih mjesta i programskim aktivnostima. Ova specifična mjera je direktno vezana za puno kapacitiranje Agencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije.
Unutar programske oblasti 1.3. Akcionog plana Strategije za borbu protiv korupcije 2009.-2014. predviđeno je preduzimanje sljedećih specifičnih mjera:
1.3. Zapošljavanje potrebnog osoblja Agencije u cilju omogućavanja početka učinkovitog obavljanja rada
Rok za sprovođenje ove mjere: Juni 2010. godine
Odgovorne institucije: Vijeće ministara BiH, Parlamentarna skupština BiH, Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije
Analiza stepena provedbe konkretne mjere: Analizom relevantnih izvještaja i izvora, nije bilo moguće utvrditi da je Agencija za prevenciju korupcije i borbu protiv korupcije uopšte realizovala predviđene aktivnosti do današnjeg dana. Naime, kao ključni indikatori implementacije ove mjere je navedeno da su imenovani direktor i zamjenik direktora, te zaposleno ključno i pomoćno osoblje, što naravno nije urađeno. Kao i u slučaju prethodne mjere, osnov za realizaciju ove mjere se vidi u Agenciji za prevenciju korupcije i borbu protiv korupcije – odnosno njenom rukovodstvu koje još uvijek nije imenovano.9 Na čelu Agencije je v.d. direktora, no nije jasno ko trenutno upravlja njome jer je aktuelni vršilac dužnosti na opštinskim izborima 2010. godine dobio mandat poslanika u Tuzlanskom kantonu.
Preporuke: Kao i u vezi sa materijalnim pretpostavkama za rad, zapošljavanje potrebnog osoblja Agencije u cilju njenog učinkovitog rada zahtjeva imenovanje rukovodstva, te donošenja pravilnika o radu i pravilnika o sistematizaciji rada. Istovremeno, bitno je institucionalizovati i namjenski budžet ove institucije, te pokrenuti konkursne procedure zapošljavanja ključnog i pomoćnog osoblja. S obzirom da se imenovanje direktora Agencije ne očekuje prije februara 2011. godine, jako je teško procijeniti kada će se ova mjera u stvarnosti i realizovati. To znači da se očekuje skoro jednogodišnje kašnjenje u realizaciji specifične mjere.
Unutar programske oblasti 1.4. Akcionog plana Strategije za borbu protiv korupcije 2009.-2014. predviđeno je preduzimanje sljedećih specifičnih mjera:
1.4. Uspostaviti učinkovite programe obuke u cilju povećanja kompetentnosti osoblja Agencije, kako bi svoje poslove obavljali na učinkovit i profesionalan način.
Rok za sprovođenje ove mjere: Decembar 2010. godine
Odgovorne institucije: Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije
Analiza stepena provedbe konkretne mjere: Analizom realizacije Strategije za borbu protiv korupcije 2009.-2014. u periodu do kraja 2010. godine se može utvrditi da je i ova specifična mjera nerealizovana u predviđenom roku. Kako u Agenciji za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije nije došlo da imenovanja rukovodstva, te zapošljavanja ključnog i pomoćnog osoblja, svakako da nije bilo svrsishodno planirati i donositi određene programe obuke. Naime, tek nakon što se izvrši potrebno ekipiranje Agencije i procjene opšta i specifična znanja i vještine zaposlenih, moguće je uspostaviti određene programe obuke.
Preporuka: Nakon što se Agencija uspostavi u punom kapacitetu, te zaposli potrebno osoblje (rukovodstvo, te ključno i pomoćno osoblje), potrebno je pristupiti planiranju programa obuke u cilju povećanja kompetencija za učinkovitije i profesionalnije obavljanje posla. S tim u vezi su bitni koraci da se procijene znanja i vještine zaposlenih, utvrde njihova interesovanja, odrede organizacioni ciljevi, te definišu određene programske oblasti. Kako su do sada u borbi protiv korupcije najviše korišteni donatorski programi, ne treba isključiti iz obzira i ovaj način finansiranja i realizacije određenih treninga. Istovremeno, treba napomenuti i postojeće profesionalne treninge koji su pružani u okviru državne i entitetskih agencija za državnu službu. Naime, tokom 2008. godine, Agencija za državnu upravu RS je organizovala treninge za 33 službenika na temu deontoloških principa i antikoruptivnih politika. Istovremeno, u FBiH su čak 348 osobe upoznate sa ovim stvarima kroz rad FBiH agencije za državnu službu.
Unutar programske oblasti 1.5. Akcionog plana Strategije za borbu protiv korupcije 2009.-2014. predviđeno je preduzimanje sljedećih specifičnih mjera:
1.5. Usvojiti Kodeks ponašanja Agencije i definirati standarde ponašanja osoblja Agencije
Rok za sprovođenje ove mjere: Decembar 2010. godine
Odgovorne institucije: Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije
Analiza stepena provedbe konkretne mjere: Kao i u prethodno navedenoj mjeri, može se reći da ova specifična mjera nije provedena do predviđenog roka uslijed neuspostavljene funkcionalne Agencije za prevenciju i koordinaciju borbe protiv korupcije. Inače, donošenje Kodeksa ponašanja državnih službenika na državnom nivou je jedna od osnovnih preporuka konsultativnog tijela Savjeta evrope koji se odnosi na Grupu država protiv korupcije (GRECO) iz 2009. godine. U svojoj preporuci10, GRECO ističe i obavezu da Kodeks treba da u sebi sadrži eksplicitne definicije etičkog ponašanja i rizika od koruptivnog ponašanja, sa naglaskom na organizaciju treninga na svim nivoima vlasti i praktična pitanja kao što su primanje poklona, konflikt interesa, itd.
Preporuke: Nakon zapošljavanja potrebnog osoblja (rukovodstva, te ključnog i pomoćnog osoblja), neophodno je donijeti Kodeks ponašanja Agencije i definisati standarde ponašanja osoblja Agencije. Ovaj Kodeks treba svakako da bude usklađen sa novim izmjenama Zakona o državnoj službi u institucijama Bosne i Hercegovine11, te predviđenim Kodeksom na državnom nivou. Kao što GRECO preporuke ukazuju, obaveza je da Kodeks treba da u sebi sadrži eksplicitne definicije etičkog ponašanja i rizika od koruptivnog ponašanja, sa naglaskom na organizaciju redovnih treninga i praktična pitanja kao što su primanje poklona, konflikt interesa, itd. S obzirom na dinamiku ekipiranja Agencije, rok za realizaciju ove mjere bi trebao biti pomjeren najmanje za 6 mjeseci uz napomenu da je jako značajno da podzakonski akti Agencije budu usklađeni sa najavljenim Kodeksom koji je baziran na izmjenama Zakona o državnoj službi u institucijama BiH.
Unutar programske oblasti 1.6. Akcionog plana Strategije za borbu protiv korupcije 2009.-2014. predviđeno je preduzimanje sljedećih specifičnih mjera:
1.6. Izraditi i usvojiti sve relevantne smjernice, standardne radne procedure i uputstva za osoblje Agencije.
Rok za sprovođenje ove mjere: Decembar 2010. godine
Odgovorne institucije: Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije
Analiza stepena provedbe konkretne mjere: Kao i u prethodno navedenim slučajevima, neadekvatno funkcionisanje Agencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije je uticalo na provođenje ove specifične mjere do roka koji je predviđen Akcionim planom. S obzirom na pokazatelje implementacije – izrada i objavljivanje određenih relevantnih smjernica, standardnih radnih procedura i uputstava za osoblje na web sajtu Agencije – ovo se i sa sigurnošću može potvrditi. Imajući u vidu svrhu i djelatnost Agencije, svakako će se neke od najznačajnijih smjernica i radnih procedura odnositi na komunikaciju i odnos sa građanima, poslovnim sektorom i civilnim društvom, na smjernice o primjeni Zakona o slobodi i pristupu informacijama, te o koordinaciji aktivnosti agencije sa drugim tijelima javne i državne uprave.
Preporuke: Nakon uspostavljanja punog kapaciteta Agencije, te donošenja pravilnika o radu i sistematizaciji radnih mjesta, potrebno je donijeti interne smjernice, radne procedure i uputstva za osoblje u što kraćem roku. Ovo je jako značajno jer se organizaciona kultura unutar institucije gradi godinama, dok je njeno odsustvo garant neprofesionalnog i neetičkog ponašanja unutar institucije. Stoga bi značajno bilo da se odmah nakon zapošljavanja donesu ključni interni dokumenti koji će od starta služiti osoblju za adekvatan rad. Imajući u vidu samu svrhu i aktivnosti Agencije, neophodno je donijeti smjernice i procedure koje će poštovati principe dobre uprave odnosno principe korisničke orijentacije, transparentnosti, odgovornosti, otvorenosti za saradnju, te javnosti u radu.
Unutar programske oblasti 1.7. Akcionog plana Strategije za borbu protiv korupcije 2009.-2014. predviđeno je preduzimanje sljedećih specifičnih mjera:
1.7. Jačanje procesa obuke unutar Agencije s ciljem garantiranja stvaranja jake organizacione kulture na osnovu vrijednosti naznačenih u Kodeksu ponašanja
Rok za sprovođenje ove mjere: Decembar 2011. godine
Odgovorne institucije: Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije
Analiza stepena provedbe konkretne mjere: Ova specifična mjera je u direktnoj vezi sa mjerama 1.4. i 1.5. a koje se odnose na donošenje programa obuke i Kodeksa ponašanja. Imajući u vidu navedeno stanje u vezi sa mjerama 1.4. i 1.5., može se očekivati da bi ova mjera mogla biti realizovana ukoliko se za to stvore prethodne organizacione, materijalne i kadrovske pretpostavke.
Preporuke: S obzirom da je rok za realizaciju ove specifične mjere aktuelan, ispunjenje ove specifične mjere zavisi od prethodno navedenih koraka i mjera. Imajući u vidu svrhu ovih aktivnosti, značajno bi bilo da Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije uspostavi saradnju sa sličnim institucijama u regionu (npr. Agencijom za borbu protiv korupcije iz Srbije ili Uredom za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminala-USKOK iz Hrvatske) ili EU, s ciljem razmjene iskustva i praksi u vezi sa navedenom mjerom i neophodnim aktivnostima. Za ove aktivnosti, osim domaćih, mogu se planirati i međunarodna sredstva iz IPA fondova.
Unutar programske oblasti 1.8. Akcionog plana Strategije za borbu protiv korupcije 2009.-2014. predviđeno je preduzimanje sljedećih specifičnih mjera:
1.8. Ocjenjivanje i praćenje provedbe Strategije; Predlaganje neophodnih izmjena uz konsultacije sa svim zainteresiranim stranama
Rok za sprovođenje ove mjere: Decembar 2011. godine
Odgovorne institucije: Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije
Analiza stepena provedbe konkretne mjere: I ova mjera zavisi od vremenske dinamike stvaranja Agencije u punom kapacitetu, te realizaciji predviđenih aktivnosti po specifičnim mjerama. S obzirom na period od dvije godine od početka implementacije Strategije, ova mjera je planirana u skladu sa pravilima o strateškom planiranju. Međutim, imajući u vidu dosadašnju dinamiku realizacije aktivnosti i mjera iz Akcionog plana, postavlja se pitanje svrsishodnosti ovih aktivnosti a naročito sa aspekta rada Agencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije.
Preporuke: Imajući u vidu da i aktivnosti ovog izvještaja mogu poslužiti kao prvi ulazi za ocjenu i praćenje provođenja Strategije, može se zaključiti da sprovođenje Strategije dosta kasni za predviđenom dinamikom. Treba napomenuti da će, ako se nastavi ovim tempom, jako malo aktivnosti iz originalne strategije biti realizovano pa je bolje da se predviđeni rok (decembar 2011. godine) za predlaganje neophodnih izmjena uz konsultacije sa svim zainteresovanim stranama pomjeri za najmanje šest mjeseci. Naime, sam proces konsultacija u vezi sa Strategijom ne predstavlja jednostavan zadatak te je potrebno identifikovati ključne aktere (ne samo formalno već i stvarno), utvrditi njihovu ulogu i interes u daljim koracima realizacije, te kreirati moguće alternative za eliminisanje eventualnog otpora. Široki proces konsultacija sa zainteresovanim akterima u provođenju Strategije bi trebao biti višemjesečni proces, a ne samo dostavljanje izvještaja i plana na potvrdu ili komentar. U ovome je značajna uloga Agencije, ali i Vijeća ministara BiH, Parlamentarne skupštine BiH, te entitetskih i kantonalnih vlada i parlamenata.
Unutar programske oblasti 1.9. Akcionog plana Strategije za borbu protiv korupcije 2009.-2014. predviđeno je preduzimanje sljedećih specifičnih mjera:
1.9. Izrada i provedba Planova djelovanja protiv korupcije po oblastima
Rok za sprovođenje ove mjere: Juni 2011. godine
Odgovorne institucije: Nadležni organi na državnim i entitetskom nivou i u Brčko Distriktu BiH
Analiza stepena provedbe konkretne mjere: Ova mjera predstavlja jedan od najznačajnih segmenata realizacije Strategije, te je u direktnoj vezi sa aktivnostima ministarstava i drugih javnih institucija na izradi Planova djelovanja protiv korupcije (mjera 2.6). Rok za ovu aktivnost bi trebao biti usklađen sa rokovima i kapacitetima u okviru ministarstava i drugih javnih institucija. Međutim, trenutno stanje je takvo da ne postoji podatak o tome da je ijedna institucija na državnom i entitetskom nivou, te u Brčko Distriktu BiH, donijela bilo koji plan djelovanja protiv korupcije. To je vidljivo i iz indikatora implementacije odnosno nepostojanje planova djelovanja niti izvještaja koji bi trebali da se šalju Agenciji za prevenciju korupcije i borbu protiv korupcije. Razlozi su višestruki, no svakako da su najvažniji vidljivi u „odsustvu vlasništva“ i nedovoljno koordinisanom administrativnom okviru za donošenje odluka. Kada posmatramo „odsustvo vlasništva“, prvenstveno mislimo na institucije državnog nivoa (ministarstva i agencije) koje od početka realizacije Strategije nisu upoznate sa svojim obavezama u ovoj oblasti. Vjerovatno su razlozi i nepostojanje podzakonskih akata koji bi precizirali format, strukturu i obuhvat predmetnih planova što navodi institucije da ne postoji njihova obaveza u ovoj oblasti. Kada govorimo o nedovoljno koordinisanom administrativnom okviru za donošenje odluka, govorimo o tome da nije zabilježeno da su entiteti ili Brčko Distrikt, a prema Zakonu o Agenciji za prevenciju korupcije i borbu protiv korupcije, prihvatili postojeću Strategiju u okviru odluka izvršne ili zakonodavne vlasti. Stoga, ne iznenađuje ni ponašanje entitetskih nadležnih organa i organa Brčko Distrikta BiH. Iako je rok za provođenje ove mjere juni 2011. godine, nije realno da će ova specifična mjera biti ostvarena do tog perioda.
Preporuke: Da bi se ova mjera uopšte realizovala odnosno da bi se izradili i proveli Planovi djelovanja protiv korupcije po oblastima (zdravstvo, policija, sudstvo, obrazovanje, inspekcije, građevinsko zemljište, itd.), prvo je potrebno da se aktuelna Strategija i Akcioni plan sveobuhvatno iskomuniciraju sa svim zainteresovanim. Na državnom nivou, to podrazumjeva održavanje sastanaka Agencije sa svim nadležnim organima, pružanje pomoći pri definisanju formata, strukture i obuhvata planova (eventualno putem podzakonskog akta Vijeća ministara), uspostavljanju kanala komunikacije, definisanje rokova, itd. S obzirom na prethodnu dinamiku, pretpostavka je da se ove aktivnosti ne mogu realizovati do kraja 2011. godine. Kada posmatramo entitetske nivoe, te nivo Brčko Distrikta BiH, najznačajnija početna aktivnost Agencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije bi trebala biti sveobuhvatna komunikacija sa njihovom izvršnom i zakonodavnom vlašću s ciljem prihvatanja Strategije i obaveza koje iz njih proističu. Iako je ovo definisano i Zakonom, bez aktivnije uloge Agencije se ne očekuju značajni pomaci u ovoj oblasti. Tek nakon što izvršne i zakonodavne entitetske vlasti i vlasti Brčko Distrikta BiH prihvate Strategiju i njen Akcioni plan, može se očekivati da će njihovi nadležni organi (sa ili bez podzakonskih akata) postepeno pristupiti izradi i provedbi planova djelovanja protiv korupcije po oblastima. Treba napomenuti i činjenicu da je Vlada RS još tokom 2009. godine donijela svoju Strategiju za borbu protiv korupcije, što svakako otežava prihvatanje državne strategije i njenog akcionog plana. Realizaciju ove mjere u nadležnim organima na entitetskom i nivou Brčko Distrikta BiH se može planirati tek za početak 2012. godine.
Unutar programske oblasti 1.10. Akcionog plana Strategije za borbu protiv korupcije 2009.-2014. predviđeno je preduzimanje sljedećih specifičnih mjera:
1.10. Osigurati da Agencija bude tijelo sa najvećim stepenom povjerenja u borbi protiv korupcije
Rok za sprovođenje ove mjere: Decembar 2012. godine
Odgovorne institucije: Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije
Analiza stepena provedbe konkretne mjere: Ukoliko se realizuju sve prethodno pomenute aktivnosti na jačanju kapaciteta, može se očekivati da bi Agencija u predviđenom roku (decembar 2012. godine) mogla da realizuje planiranu mjeru. Ovo će se prvenstveno odnositi na njene dotadašnje rezultate rada, te mogućnost javnosti da transparentno i ažurno kontroliše rad i aktivnosti same Agencije. To znači da je neophodno da se Agencija popuni stručnim i kvalitetnim osobljem, da se donesu svi relevantni interni dokumenti, da se izgradi adekvatna organizaciona kultura, te da se osposobe glavne funkcije Agencije na prevenciji korupcije i koordinaciji borbe protiv korupcije. Glavnu prepreku ovome mogu predstavljati obstrukcije u vezi sa korupcijskim aferama koje agencija može da dotakne, a koje su u vezi sa političkim elitama u okviru zemlje. Takođe je bitna stavka i integritet budućeg direktora, te odnos njega i zaposlenih prema zakonom definisanim obavezama u radu Agencije. Međutim, čak i u ovoj fazi se vide određene činjenice koje bi mogle u budućnosti predstavljati problem za ostvarenje ove mjere – upletanje politike u donošenje odluka o rukovodstvu, neažurnost postojećeg privremenog rukovodstva u provođenju Strategije, neblagovremenost donošenja određenih odluka, itd.
Preporuke: Da bi se osiguralo da Agencija bude tijelo sa najvećim stepenom povjerenja u borbi protiv korupcije, jako je bitno da se započeti posao imenovanja rukovodstva izvrši u što kraćem roku i na što transparentniji način. Nakon toga, Agencija bi trebala da u što kraćem roku izvrši potrebne organizacione, materijalne, kadrovske i tehničke pripreme, te da započne sa realizacijom svoje stvarne uloge – uloge u prevenciji korupcije i koordinaciji borbe protiv korupcije. To svakako neće biti lak i jednostavan zadatak, ali je ostvariv imajući u vidu predviđene rokove. Navedene aktivnosti bi trebale da vode ka tome da Agencija ima najbolji rejting javnog mnijenja kada je borba protiv korupcije u pitanju, da se poveća broj i kvalitet izvještaja o počinjenim djelima korupcije, te da ne postoje prigovori o radu same Agencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije.
Unutar programske oblasti 1.11. Akcionog plana Strategije za borbu protiv korupcije 2009.-2014. predviđeno je preduzimanje sljedećih specifičnih mjera:
1.11. Agencija koordinira provedbu akcionih planova u cilju što efikasnije borbe protiv korupcije i prevencije korupcije po oblastima
Rok za sprovođenje ove mjere: Juni 2011. godine
Odgovorne institucije: Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije, nadležna ministarstva na državnom i entitetskom nivo i u Brčko Distriktu BiH
Analiza stepena provedbe konkretne mjere: Ova mjera, predviđena za juni 2011. godine, je nerealna imajući u vidu da se do početka 2011. godine još uvijek nije formirala nova vlast na nivou države i jednom BiH entitetu nakon oktobarskih izbora. Kad na umu imamo i činjenicu da od momenta usvajanja Strategije pa do danas ne postoje formalne odluke o prihvatanju BiH Strategije borbe protiv korupcije 2009. – 2014. i Akcionog plana od strane entiteta i Brčko Distrikta, realizacija same mjere je pod velikim znakom pitanja. Istovremeno treba ponovo napomenuti da je trenutno Agencija u nemogućnosti da obezbjedi nesmetani svoj rad a kamo li da koordinira institucije na državnom i entitetskom nivou u vezi sa sprovođenjem akcionih planova.
Preporuke: Kao i kod mjere 1.9. Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije bi trebala uspostaviti komunikaciju sa izvršnom i zakonodavnom vlašću entiteta s ciljem prihvatanja Strategije i obaveza koje iz njih proističu. Tek nakon toga se može pristupiti razradi entitetskih akcionih planova u vezi Strategije za borbu protiv korupcije a koji će biti vertikalno i horizontalno usklađeni te koji će imati dinamički okvir u skladu sa (revidiranom) Strategijom na državnom nivou. Što se tiče državnog nivoa, pored unapređenja komunikacije između Agencije i nadležnih državnih ministarstava, bilo bi dobro da se obezbijedi i određena savjetodavna pomoć u prilagođavanju i izradi akcionih planova za svako ministarstvo. Rok za predviđene aktivnosti u okviru ove mjere svakako ne bi trebao biti kraći od kraja 2011. godine.
Unutar programske oblasti 1.12. Akcionog plana Strategije za borbu protiv korupcije 2009.-2014. predviđeno je preduzimanje sljedećih specifičnih mjera:
1.12. Agencija je u mogućnosti da osmisli i provede najsavremenije programe za prevenciju korupcije i edukativne programe podizanja svijesti u vezi s borbom protiv korupcije
Rok za sprovođenje ove mjere: Decembar 2012. godine
Odgovorne institucije: Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije, Vijeće ministara BiH
Analiza stepena provedbe konkretne mjere: Imajući u vidu rok za ovu mjeru (decembar 2012. godine), može se reći da je mjera ostvariva ali da bi možda trebala da u okviru provođenja uzme u obzir stanje postojećeg civilnog društva koje je aktivno u ovoj oblasti. Naime, sve zemlje praktikuju zajednički nastup javnog i civilnog sektora kada se radi o provođenju programa za prevenciju korupcije i edukativne programe podizanja svijesti. Ukoliko se u okviru ove mjere shvati da Agencija treba da ima zaposlenike za sve segmente, može se desiti da dođe do prekapacitiranja i birokratizacije unutar nje same. Svakako, realizacija predložene mjere je stvar do tad postignutog kapaciteta Agencije.
Preporuke: Osmišljavanje i provođenje najsavremenijih programa za prevenciju korupcije i edukativne programe podizanja svijesti po pitanju borbe protiv korupcije ne znači i činjenicu da je to ekskluzivan posao isključivo Agencije. Naime, s obzirom na značaj i ulogu civilnog društva u ovoj oblasti, jako je bitno njihovo uključivanje u aktivnosti prevencije korupcije i edukativne programe podizanja svijesti. Uloga agencije u ovoj oblasti bi se trebala zasnivati na osmišljavanju programa na bazi provedenih analiza, organizaciju javnih poziva za nevladine organizacije da (sa ili bez Agencije) kandiduju projekte u ovoj oblasti, te obezbjeđenje materijalnih sredstava za ove svrhe u saradnji sa Vijećem ministara BiH. Treba imati na umu da se javni pozivi mogu bazirati na organizaciji tendera u okviru Agencije ili na primjer u okviru postojećih mehanizama kroz Ministarstvo civilnih poslova BiH. Za ove namjene je svakako potrebno predvidjeti dostatna budžetska sredstva. Na kraju, ne treba zaboraviti ni zainteresovanost EU za pitanje korupcije, te se u okviru aktivnosti programiranja IPA fondova mogu planirati i određeni projekti za ove namjene
Komponenta 2: Prevencija korupcije
Prema oblicima, prevencija korupcije dijeli se na situacijsku i društvenu. Situacijska smjera eliminiranju situacija koje mogu dovesti do koruptivnog ponašanja, a društvena se fokusira na društvene i ekonomske faktore koji mogu dovesti ili utjecati na ponašanje sa elementima korupcije. U Strategiji za borbu protiv korupcije (2009. – 2014.) u Bosni i Hercegovini pošlo se od integriranog pristupa preventivnim antikorupcijskim aktivnostima: gotovo se jednaka pozornost posvetila kako situacijskoj, tako i društvenoj prevenciji. Tako se tipične situacijsko-preventivne aktivnosti, navedene, primjerice, u Priručniku za antikorupcijske politike Ujedinjenih Nacija, navode i u aktualnoj bosanskohercegovačkoj Strategiji za borbu protiv korupcije (poput uređenja diskrecije u postupanju službenika, smanjenja proceduralne složenosti, povećanja transparentnosti, itd.), ali i tipične društvene (jačanje svijesti javnosti i njezina participacija u antikorupcijskim aktivnostima). Imajući u vidu da ih je autor Strategije razdvojio u dva dijela, mi ćemo se na ovom mjestu baviti samo situacijskom prevencijom oslovljenom u poglavlju III Strategije i to po segmentima kako slijedi.
Prvi segment antikorupcijskih preventivnih aktivnosti referira na odgovornost. Odgovornost u kontekstu situacijskih antikorupcijskih preventivnih aktivnosti referira na odnos između nositelja kakvog prava (tzv. principala) i agenata ili agencija (institucija) koje implementiraju to pravo; povjerene se dužnosti imaju ispunjavati čestito i sa bona fide odnosom prema principalu. Odgovornost uključuje sisteme internog i eksternog praćenja i kontrole unutar državnog aparata, obvezu javnih ustanova i javnih službenika da daju objašnjenja javnosti i zainteresiranim stranama, kao i provedbu propisa (Meagher, 2008). Bitnim segmentom odgovornosti se smatra transparentnost: to je svojstvo jasnog, iskrenog i otvorenog postupanja donositelja odluka, bilo u privatnom, bilo u javnom sektoru. Transparentnost je princip koji implicira predvidljivo i racionalno postupanje, pri čemu dovoljno informacija mora biti dostupno kako bi se moglo ustanoviti da li se poštivala određena procedura prilikom donošenja odluka, tako da je transparentnost zapravo ključni element odgovorne vladavine, koji je nužno povezan i sa kvalitetnijom alokacijom resursa, boljom efikasnošću i izgledima za (ekonomski) uspjeh (Anti-Corruption Resource Centre, 2011). Meagher navodi da transparentnost uključuje dvije vrste otvorenosti: suštinsku, koja označava stupanj u kojem je sadržaj državnih politika i procedura poznat svim zainteresiranim, i proceduralnu, koja označava stupanj u kojem se zvanične odluke donose javno, tj. gdje javnost može pratiti postupke i izraziti svoje stavove. Koncept je transparentnosti i odgovornosti u Strategiji i s njom povezanim Akcijskim planom za provedbu Strategije za borbu protiv korupcije (2009. – 2014.) operacionaliziran nizom mjera čija je zajednička značajka, u biti, reforma i uspostava efikasnije uprave.
Integritetom se smatra provođenje u praksi principa profesionalne i osobne etike. On je glavni uvjet legitimna odnosa vlasti sa javnošću: veže upravu za pravni sistem i uređuje njezine odnose sa društvom, čineći ih predvidljivim i odgovornim. Na taj se način on ustanovljava kriterijem povjerenja, kompetentnosti i profesionalizma. U domeni prevencije korupcije integritet se, pored jačanja svijesti o štetnosti korupcije, adekvatnim odnosom prema službenicima, i sl., utvrđuje i unaprjeđuje i jasnim normama koje uređuju postupanje službenika koji primjenjuju opće ili pojedinačne pravne akte, ali i kontrolom, internom ili eksternom, kakvoće tog postupanja. Strategija za borbu protiv korupcije (2009. – 2014.) u Bosni i Hercegovini koncept integriteta, kao segmenta preventivnih antikorupcijskih aktivnosti, razrađuje izradom planova integriteta, procjenom rizika po oblastima koja su najpodložnija korupciji, te testiranjem integriteta po sektorima javnog rada ili po pojedinim radnim mjestima za koje se ustanovilo da su najpodložnija korupciji.
Kao što je naznačeno u ranijem Monitoringu, notorna je činjenica da su sistemi sa kompliciranim pravilima glede tržišnog poslovanja, posebice gdje se raspolaže sa znatnim diskrecijskim ovlastima, osjetljiviji na korupciju nego oni gdje su ta pravila jasna i transparentna. Nekomplicirana, jasna i transparentna pravila reduciraju mogućnosti za neprikladno postupanje javnih službenika, odnosno, povećavaju vjerojatnost da će oni koji krše pravila biti označeni pravno ili politički odgovornim, ali i povećavaju efikasnost uprave. Puno administrativnih razina sa složenim procedurama i nejasnim pravilima izvještavanja, odgovornostima i obavezama usložnjavaju proces razlikovanja dopuštenog i nedopuštenog. Takva okružja također štite korupciju od formalne i neformalne kontrole, pa i u situacijama kada je prisutnost korupcije nedvojbena, otežavaju efikasnost utvrđivanja individualne odgovornosti (United Nations Office on Drugs and Crime, 2003). Pojednostavljenje poslovnog okružja je u Strategiji operacionalizirano sa tri kratkoročne i dvije srednjoročne mjere, koje smjeraju identifikaciji kompleksnih procedura i njihovoj eliminaciji, odnosno pojednostavljenju, i nadzoru od strane parlamenta.
Pored načelne konstatacije da su Akcijski plan i Strategija neusuglašeni i sa stanovišta sadržaja i sa stanovišta rokova,12 treba naznačiti da će se, uzimajući u obzir da se dio mjera iz Akcijskog plana odnosi na period do polugodišta, sredine ili kraja zadnjeg kvartala 2010. godine, a dio do početka 2011. godine, u ovom izvještaju analizirati sve što je do sada urađeno na planu implementacije Akcijskog plana nakon zadnjeg monitoringa, tj. u zadnjem kvartalu 2010. godine. Ovakav je pristup opravdan ponajprije činjenicom da se izvjestan broj preventivnih mjera trebao ostvarivati u zadnjem kvartalu 2010. godine, ali i otuda što je sasvim opravdano, obzirom da je realizacija ciljeva kontinuirana i etapna djelatnost, razmatrati i analizirati neke ciljeve čija se potpuna realizacija očekuje tek u narednom periodu.
Reforma javnog sektora, transparentnost i odgovornost
KRATKOROČNE MJERE
Specifična mjera 2.1
Razviti i usvojiti Program moderniziranja javnog sektora s ciljem jačanja javnog sektora u BIH, kako bi isti obavljao svoju funkciju na učinkovitiji, pouzdaniji i predvidiv način.
Rok za provedbu mjere: Novembar 2010. god.
Zadužena institucija: Vijeće ministara BiH, Agencija, Ured koordinatora za reformu javne uprave
Pokazatelji implementacije: Vijeće ministara BiH je usvojilo Program moderniziranja javnog sektora.
Analiza stupnja provedbe mjere: Kao i u prethodnom Monitoringu, Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije u trenutku pisanja izvješća još uvijek nije funkcionalna, što umnogome otežava provedbu antikorupcijskih preventivnih zadaća. Ova je institucija, naime, pokretač i koordinator gotovo svih preventivnih aktivnosti, tako da je njezino nefunkcioniranje ozbiljna prepreka bilo kakvom angažmanu na profilaksi ponašanja sa elementima korupcije.
Tako i u svom dopisu Generalno tajništvo Vijeća Ministara Bosne i Hercegovine, odgovarajući na upit dokle se sa aktivnostima na planu prevencije korupcije došlo, referira na činjenicu da je Program moderniziranja javnog sektora bio dužan donijeti Ured koordinatora za reformu javne uprave i Agencija, pa kako spomenute institucije nisu dostavile materijale na razmatranje, tako i Vijeće Ministara nije bilo u prilici raspravljati o njima i zvanično ih donositi. Ured koordinatora za reformu javne uprave je povodom izrade prošlog Monitoringa izvijestio da u proteklom periodu nisu bile pokrenute aktivnosti koje bi bile usmjerene ka izradi zasebnog dokumenta poput Programa moderniziranja javnog sektora. No, u dopisu povodom aktualnog Monitoringa Ured koordinatora za reformu javne uprave navodi da je u decembru 2010. godine ipak iniciran sastanak sa predstavnikom Agencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije oko izrade Programa moderniziranja javnog sektora, te da je zaključeno da iako segmenti ove ideje već postoje, potrebno je revidirati postojeću Strategiju reforme javne uprave i donijeti novi dokument koji bi direktnije oslovljavao moderniziranje javnog sektora u kontekstu borbe protiv korupcije. Donošenje takvog dokumenta je planirano za proljeće 2011. godine. Iako, dakle, postoje naznake da će se postići pomaci na ostvarenju ove mjere, u ovom trenutku (a posebice imajući u vidu da je mjera trebala biti realizirana do novembra prošle godine) ona nije ispunjena.
Specifična mjera 2.2
Analiza provedbe Zakona o slobodi pristupa informacijama u svim institucijama na svim nivoima u BiH.
Rok za provedbu mjere: August 2010. god.
Zadužena institucija: Agencija, sva ministarstva i druge institucije vlasti na svim nivoima
Pokazatelji implementacije: Sve javne institucije na svim nivoima posjeduju i analizirali su svoje procedure za slobodu pristupa informacijama; Izvještaji su poslati Agenciji i Vijeću ministara BiH.
Analiza stupnja provedbe mjere: Kako navodi Kregar (2008), odnos vlasti i građana je odnos povjerenja, pa je otvorenost načelo i obveza javne vlasti, a dostupnost informacija u posjedu javne vlasti je pravo građana. Kako bi se vršio nadzor nad radom javnih institucija od strane civilnog društva, konzumiranje prava na pristup informacijama je moćno oružje u ostvarivanju tog koncepta. Građanima treba biti prist