Pravo na slobodan pristup informacijama predstavlja osnovno pravo svakog građanina da od javnih institucija dobije na uvid sve informacije od javnog značaja, odnosno sve informacije koje su u posjedu javnih organa, pa tako i podatke o budžetima javnih institucija i kompanija.
Slobodan pristup informacijama predstavlja osnov demokratije, jer da biste kao građanin učestvovali u donošenju odluka, morate raspolagati informacijama. U suštini, garantovanje prava građanima da imaju uvid u podatke od javnog značaja trebalo bi da im omogućava da vrše nadzor nad radom institucija, da saznaju na koji način se troše sredstva poreskih obveznika, da prate odluke koje se tiču građana i, uopšte, da omogući transparentnost rada svih institucija. Prema Zakonu o slobodi pristupa informacijama koji je na snazi u Bosni i Hercegovini, ovo pravo ima svaki građanin koji svim javnim institucijama, na svim nivoima, može uputiti zahtjev za bilo koju informaciju koja je u posjedu tih institucija. Iste su dužne da tražene informacije dostave u roku od 15 dana.
U javnom diskursu o pravu na pristup informacijama u BiH, međutim, nedovoljno pažnje posvećeno je tzv. proaktivnom objavljivanju informacija u posjedu javnih vlasti. Prednosti proaktivnog objavljivanja informacija su višestruke, u odnosu na proceduru podnošenja zahtjeva za informacijama koju podrazumijeva slobodan pristup informacijama u našoj zemlji. Zbog toga ovakav proaktivan sistem postoji u državama koje važe za najtransparentnije na svijetu, kao što je na primjer Švedska.
U Švedskoj, kao i u nekim drugim otvorenim sistemima, zakon o slobodi pristupa informacijama nalaže institucijama vlasti da proaktivno, na vlastitu inicijativu, objavljuju određene vrste informacija od javnog značaja, kao što su na primjer, informacije o javnim nabavkama, zapošljavanju u javnoj službi, trošenju budžetskih sredstava i sl.
Jedna od ključnih prednosti proaktivne transparentnosti sadržana je u tome što su informacije objavljene na ovakav način dostupne svima, dok su informacije dostavljene na zahtjev uglavnom dostupne samo pojedincima. S tim u vezi, bitno je naglasiti da su informacije koje organi vlasti i javne institucije prikupljaju u procesu rada javno dobro, pa pravo na takve informacije imaju svi građani. Uz to, institucije vlasti pružaju niz javnih usluga, kao što su obrazovanje, zdravstvena i socijalna zaštita, a informacije o tome kako pristupiti tim uslugama moraju biti proaktivno dostupne široj populaciji. U tom smislu, proaktivno objavljene informacije preduslov su i za ostvarivanje nekih od osnovnih ljudskih prava.
Takođe, praksa proaktivne transparentnosti može dovesti i do generisanja novih vrijednosti. Takvim pristupom objavljivanju informacija može se doprinijeti stvaranju takozvanog informacijskog kruga, u kojem različiti subjekti, kao što su akademske institucije ili nevladine organizacije, koriste proaktivno prezentirane informacije, nadograđuju ih i tako stvaraju nove informacije.
U konačnici, proaktivno objavljivanje informacija značajno bi olakšalo i rad javne administracije, tako što bi smanjilo pritisak na službenike da obrađuju i odgovaraju na pojedinačne zahtjeve za pristup informacijama, budući da su tražene informacije već dostupne.
Proaktivnim objavljivanjem uštedjeli bi se resursi i kapaciteti, kako onih koji zahtijevaju određenu informaciju (mediji, građani, predstavnici civilnog društva), tako i onih koji imaju zakonsku obavezu da na taj zahtjev odgovore (nadležne institucije, javna preduzeća i drugi).
Nažalost, u BiH, zakoni o slobodi pristupa informacijama na državnom i entitetskom nivou omogućavaju pristup informacijama jedino putem pismenog zahtjeva. Odnosno, zakoni o slobodi pristupa informacijama u BiH ne sadrže odredbe o proaktivnom objavljivanju.
Ipak, postoje drugi, sektorski zakoni koji nalažu objavljivanje određenih informacija na proaktivan način (na primjer, u službenim glasnicima ili na službenim web-stranicama javnih tijela).
Primjera radi, nadležna tijela moraju objaviti različite budžetske dokumente, prema zakonima o budžetima (budžetskom sistemu) na različitim nivoima vlasti. Prema zakonima o reviziji, uredi za reviziju objavljuju izvještaje o reviziji na svojim službenim web-stranicama. Na nekim nivoima vlasti, usvojeni su propisi koji se odnose na održavanje službenih web-stranica, a jednim dijelom oni određuju i vrste informacija koje treba da budu dostupne.
Otvorenost i dostupnost budžeta u BiH – praksa
Politička transparentnost igra veliku ulogu u omogućavanju provođenja ključnih reformi za razvoj zemlje i društva. Međutim, upravo je to jedna od najslabijih karika u BiH. Iako imamo Zakon o pristupu informacijama po uzoru na druge evropske države, nedostaje nam sve ono što bi političku i budžetsku transparentnost garantovalo i u praksi.
Kada je riječ o budžetima na svim nivoima vlasti, generalno govoreći, oni jesu dostupni, ali se ne može reći da sve institucije objavljuju budžete na svojim web stranicama.
”Čak na najvišim nivoima, dakle pojedina ministarstva na bh. nivou na svojim stranicama nemaju objavljene budžete” kaže za BUKU Ivana Korajlić, portparolka organizacije Transparency International BiH.
Ako govorimo o manjim lokalnim zajednicama, još uvijek postoji određeni broj opština koje čak ni nemaju svoje web stranice, pa samim tim i ne objavljuju važne dokumente na ovaj način.
„S druge strane, one lokalne zajednice koje imaju svoje web stranice, često ih ne ažuriraju, pa možete naći budžet za 2011. godinu, ali ne i za 2014. godinu. Takođe, sama forma budžeta nije ujednačena, pa je ponekad teško pratiti pojedine stavke jer se različito kategorišu i prikazuju u dokumentima budžeta, dok su, sa druge strane, budžetske stavke suviše uopštene da bi davale dovoljno informacija o tome koji izdaci se podrazumijevaju pod tim stavkama i jednostavno nisu detaljno razložene”, navodi za BUKU portparolka TI BiH.
Ono što je primijetno na web stranicama pojedinih opština i gradova, i što predstavlja dobru praksu, jeste da su budžeti objavljeni na početnim stranicama, u posebnim sekcijama. Međutim, ono što nedostaje jesu npr. informacije o izvršenju budžeta za tekuću godinu (npr. web stranica grada Banjaluka www.banjaluka.rs.ba). Takođe, budžeti se objavljuju većinom u izvornom obliku, kakav je usvojen pred Skupštinom, pa građani teško mogu da prate i razumiju dokument koji formom i jezikom nije prilagođen za širu upotrebu.
Sve ovo, kaže Korajlićeva, utiče na transparentnost rada institucija i otežava posao organizacijama civilnog društva i medijima pri provođenju istraživanja. Ono što je takođe apsurdno u BiH, a sa čim se TI BiH susretao pri istraživanju koje trenutno provode vezano za budžetska izdvajanja za političke partije, jeste da npr. u maju mjesecu još uvijek postoje institucije čiji budžeti nisu usvojeni za tekuću godinu.
Mirjana Popović, novinarka Centra za istraživačko novinarstvo iz Sarajeva (CIN) kaže za BUKU da je, iako smatra da je nezahvalno generalizovati situaciju, praksa pokazala da se kod nas može jednostavno doći do „opštih” budžeta države i entiteta, kao i nekolicine kantona. To se, naime, može učiniti pristupom na Internet stranice ministarstava finansija.
Međutim, problem je, smatra Popovićeva, što se na ovim stranicama ne mogu uvijek i svuda naći drugi dokumenti o trošenju javnog novca, poput traženih i odobrenih budžeta, rebalansa, te detaljnog izvještaja o izvršenjima budžeta.
„Mi u CIN-u ovaj nedostatak rješavamo dobrom saradnjom sa glasnogovornicima državnog i entitetskih ministarstava finansija. Zahvaljujući tome, obično odmah nakon usmene molbe dobijemo tražene dokumente. Naime, svi ovi dokumenti su nam izuzetno važni u istraživačkom novinarstvu, pri analizi trošenja novca ili rekonstrukciji tokova novca koji je namijenjen za određene stavke. Međutim, nemaju svi takvu mogućnost. Posebno ne hiljade i hiljade građana koji žele odgovore”, kaže za BUKU novinarka Centra za istraživačko novinarstvo.
Ona smatra da bi bilo izuzetno važno da se svi ovi dokumenti, sistematski i pregledno, redovno stavljaju na stranice ministarstava finansija, a među njima naročito detaljni izvještaji o izvršenjima budžeta.
„Razlozi su višestruki: zbog transparentnog trošenja novca – ovako bi većina građana bila besplatno upoznata sa kanalima trošenja; zbog aktivnijeg učešća građana u javnom životu, kroz uticaj na formiranje budžeta ili njegovu kritiku; na kraju – kako bi i sami državni službenici izbjegli niz pojedinačnih, a istovjetnih odgovora na zahtjeve za nekim od dokumenata budžeta. I, najvažnije – u svakoj kući je red da onaj ko u kuću donosi pare, zna gdje i zašto se one troše”, kaže Popovićeva za naš portal.
Ona navodi da, kada je riječ o nižim nivoima vlasti, bez zahtjeva ili pristupa lokalnim službenim novinama, možda nikada nećete dobiti pristup informacijama o budžetu.
Tada je češći slučaj da ćete se suočiti sa zamornim birokratskim aparatom državnih službenika koje ćete moliti da vam proslijede potreban dokument, kako vam procedura pisanja zahtjeva za njegovo prosljeđivanje ne bi oduzela 15 dana.
Ista je situacija i sa budžetima pojedinačnih institucija.
Takođe, često se dešava da su i službenici nadležni za odgovaranje na ove zahtjeve nedovoljno upućeni u Zakon o pristupu informacijama, u obaveze koje iz njega proizilaze, kao i u dokumente institucije u kojoj su zaposleni.
„Dešavalo nam se često da nam na zahtjev u instituciji odgovore sa ‘pa, gdje ja to sada da nađem’?”, kaže Popovićeva.
Dodaje da nije neobično da se to desi i kada traže budžet nekog od korisnika budžeta na državnom ili entitetskom nivou.
„Rijetko koja institucija na svojim Internet stranicama ima ovaj dokument. Štaviše, sada se i ne mogu sjetiti da ijedna ima detaljne budžete čije su stavke predstavljene analitički i tako građaninu daju jasnu sliku o tome gdje će novac za tu godinu biti potrošen”, navodi Popovićeva.
Ona ističe da nijedna institucija nije samoinicijativno na svoju stranicu postavila dokumente koje su novinari CIN-a više puta uzastopno zahtijevali. Proaktivno objavljivanje dokumenata za koje institucije često primaju zahtjeve svakako bi doprinijelo efikasnijem radu i novinara, a i samih institucija.
Sadržaj i forma objavljenog budžeta
Bilo da su u pitanju novinari, organizacije civilnog društva ili obični građani, svako ko zatraži pristup informacijama o nekom od javnih budžeta u našoj zemlji, neminovno se suočava sa teškoćama u razumijevanju ne samo sadržaja, već i različitih formi u kojima su ovi dokumenti prezentovani javnosti. Neki dokumenti, na primjer, sadrže i elemente prijedloga i usvojenih budžeta, dok drugi imaju samo opšte stavke u prikazu budžeta po korisnicima. Treći se, pak, objavljuju sa određenim tekstualnim dijelom. Sve to može biti vrlo zbunjujuće.
„Poznajem ljude koji su, želeći da budu informisani o životu svoje zemlje, htjeli da nađu neke odgovore u budžetima, ali su se zbog ovakvih nedovoljnosti u sadržaju i nejasnoća u formi našli pred zidom i odustali od pokušaja da budu aktivni učesnici u životu svoje zajednice. Iako izgleda pretjerano, i to je jedna u nizu sitnih komplikacija i prepreka u BiH koje sprečavaju pojedince da postanu – aktivni građani”, kaže za BUKU Mirjana Popović.
Popovićeva primjećuje i da se budžeti često nalaze u nečitljivom i nepreglednom formatu.
„Forme znaju biti različite: u Kantonu Sarajevo je to skup excel listova koje su podijeljene po sadržaju (prihodi, rashodi, pojedinačni korisnici itd.), dok je na državnom nivou to dio iz službenog glasnika pretvoren u adobe dokument, uključujući cijeli zakon, dakle i tekstualni dio”, navodi novinarka CIN-a.
Slična iskustva dijeli i politički analitičar Almir Terzić, koji za naš portal kaže da se često radi o veoma komplikovanom materijalu, sačinjenom od po nekoliko stotina stranica i tabela, koje su definisane kodovima, a koje građanima izvan ekonomske struke ne predstavljaju ništa drugo osim pukog zbira brojki.
Budžetske stavke bi, smatra Terzić, trebalo učiniti jasnijim, kako bi građani imali uvid u trošenje novca koji dolazi od samih građana kao poreskih obveznika.
Nažalost, kaže on, vlade, ali i parlamenti i gradske skupštine, radije taj prostor koriste za svakodnevno predstavljanje protokolarnih aktivnosti svojih zvaničnika.
„Često se radi o informacijama koje svojim sadržajem ne služe čak ni medijima, a još manje samim građanima”, rekao je Terzić za BUKU.
Prema Terzićevom mišljenju, zakoni o slobodi pristupa informacijama nisu nikakav garant da će građani, pozivajući se na njegove odredbe, dobiti traženu informaciju, naročito ako se radi o finansijskim izdvajanjima i utrošcima, što uglavnom i jeste sadržaj budžeta na svim razinama vlasti.
„Odgovori, kada i ako stignu, sadržavaju šifrovane poruke, i bez prethodnog predznanja, odnosno posjedovanja informacija, gotovo da ništa novo ne možete, niti ćete saznati ukoliko se samo oslonite na sadržaj dobivene informacije”, kaže ovaj politički analitičar iz Sarajeva.
Imajući u vidu sve navedene probleme, transparentnost budžeta znatno bi se unaprijedila ukoliko bi sve relevantne informacije o budžetima bile dostupne široj javnosti, a posebno na nivou kantona, gradova i opština. Dešava se, na primjer, da građani nisu blagovremeno obaviješteni o organizovanju javne rasprave o budžetu u svojim mjesnim zajednicama. Bolja informisanost svakako bi doprinijela aktivnijem uključivanju građana u javne rasprave koje se tiču donošenja budžeta u njihovoj lokalnoj zajednici.
Takođe se dešava da, zbog političkih odnosa u samoj mjesnoj zajednici, ne postoji mogućnost da budžet, u obliku koji je ponudio nadležni organ, bude usvojen. Tako je donošenje budžeta u BiH, na svim nivoima, postalo predmet političke trgovine vladajućih struktura, bez uzimanja u obzir i uvažavanja mišljenja i potreba građana.
To najbolje pokazuje činjenica da na nivou Bosne i Hercegovine na korekciju predloženog budžeta institucija ne mogu uticati čak ni zastupnici svojim amandmanima. Bosna i Hercegovina je, vjerovatno, jedina zemlja na svijetu u kojoj sudbinu budžeta utvrđuje tijelo koje je sastavljeno od nekoliko osoba – Fiskalni savjet, a razreze obavlja drugo – Upravni odbor Uprave za indirektno oporezivanje BiH. Bez njihovih saglasnosti gotovo da nije moguće izvršiti ni minimalne korekcije u smislu povećanja budžeta, osim malih unutrašnjih preraspodjela, koje su također, veoma rijetke. Budžeti u BiH, a samim tim i građani, postali su na taj način taoci onih koji su u javnosti poznati kao lideri.
Budućnost proaktivne transparentnosti u BiH?
Savjet ministara BiH nedavno je formirao interresornu radnu grupu koja bi trebalo da pripremi novi nacrt Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o slobodi pristupa informacijama na državnom nivou, te da ocijeni usaglašenost postojećeg zakona sa Konvencijom Savjeta Evrope o pristupu službenim dokumentima.
Ovo može biti odlična prilika da vlasti u BiH unaprijede postojeći zakon, uvodeći odredbe o proaktivnom objavljivanju informacija u posjedu javne vlasti.
Da bi se to ostvarilo, potreban je strateški pristup promociji proaktivnog objavljivanja informacija. Takav sistem treba biti pažljivo i sistemski pripremljen i promovisan.
Između ostalog, on podrazumijeva resurse koje treba posvetiti njegovom uspostavljanju i razvoju. Za što bolju efikasnost, može se ostvariti koordinacija sa drugim, relevantnim programima. Primjera radi, Slovenija je zakonsku obavezu proaktivnog objavljivanja kombinovala sa strategijom e-uprave i e-demokratije, što je rezultiralo portalom E-uprava. Dalje, potrebno je uspostaviti funkcionalne mehanizme za redovno objavljivanje i ažuriranje informacija, kako bi informacije imale vrijednost, a javnost zadržala povjerenje u javna tijela. Javni službenici treba da prođu određene obuke, kako bi mogli djelovati u skladu sa pravilima proaktivnog objavljivanja, uključujući pripremu informacija, primjenu zakonom definisanih izuzetaka u objavljivanju, korištenje različitih komunikacijskih kanala itd.
Iskustva u svijetu i zemljama u regiji ukazuju na to da najbolje institucionalno rješenje za kreiranje standarda, izdavanje preporuka i smjernica, te monitoring proaktivne transparentnosti predstavlja nezavisni organ, poput povjerenika za informacije, koji postoji u Srbiji, Sloveniji, a odnedavno i u Hrvatskoj, ili agencija za slobodan pristup informacijama, koja djeluje u Crnoj Gori.
Prednost ovih institucija ogleda se u činjenici da su one isključivo posvećene pitanju poštivanja prava na informaciju, a odluke koje donose su obavezujuće.
S druge strane, građane, kao jednu od najvažnijih karika jednog društva, potrebno je upoznati sa vrstama informacija koje su dostupne i načinima ostvarivanja pristupa istim. Za takav pristup potrebno je da bh. vlasti prilagode postojeće zakonodavstvo o pravu na pristup informacijama novim standardima proaktivnog objavljivanja i približe ga novom tehnološkom okruženju.
Ivana Korajlić iz Transparency International BiH kaže da je transparentnost i otvorenost budžeta srž cjelokupne odgovornosti i transparentnosti vlasti, jer građani moraju imati informacije o tome na koji način se finansiraju institucije, te na koji način je planirana potrošnja novca koji, prije svega, dolazi od samih građana.
Ako ne postoje javno objavljeni budžetski pokazatelji o tome kako vlasti raspoređuju novac građana Bosne i Hercegovine, onda oni nemaju ni informacije o tome šta vlasti rade i da li rade u njihovom interesu. Netransparentnost budžeta, u konačnici, omogućava nenamjensko trošenje javnih sredstava i omogućava brojne zloupotrebe, čiji smo svjedoci unazad dvadeset godina.